La Contraloría General de la República (CGR) afirmó que la regla fiscal perdió su norte como mecanismo para verificar la contención del gasto público, a tan solo cinco años desde su creación. Atribuyó el “agotamiento” del instrumento a los cambios normativos impulsados por el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa.
Así lo manifestó la entidad fiscalizadora en el informe DFOE-FIP-MTR-00022-2024, sobre la ejecución presupuestaria del sector público en el año 2023.
La regla fiscal es un mecanismo creado por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, conocida como reforma fiscal y vigente desde 2019, que le impone un tope al crecimiento del gasto público de acuerdo con la situación económica y nivel de endeudamiento que enfrente el país.
Sin embargo, el gobierno de Rodrigo Chaves, apenas empezando la gestión, emitió en junio del 2022 el decreto ejecutivo N° 43589-H, que aflojó la aplicación del tope en el límite del gasto, al modificar el reglamento de la regla fiscal.
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Durante la administración de Carlos Alvarado (2018-2022), la verificación del cumplimiento de la norma se hizo realizando una comparación del gasto realmente ejecutado en el año en curso con la ejecución del año anterior.
No obstante, Chaves varió el mecanismo para que la revisión se haga únicamente comparando el presupuesto final del año (incluyendo los presupuestos extraordinarios) con el presupuesto ordinario del año anterior.
Este cambio, según la Contraloría, genera que “no existan actualmente criterios fiables y pertinentes para llegar a conclusiones consistentes y razonables sobre el cumplimiento o incumplimiento de la regla fiscal”.
De hecho, el órgano contralor se opuso a la modificación reglamentaria efectuada por este gobierno y presentó una demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo, donde actualmente se dirime el conflicto.
Más de 90 instituciones excluidas
Además del decreto emitido por esta administración, el Congreso ha aprobado más de 18 leyes para excluir a instituciones del marco de aplicación de la regla fiscal. Tres de estas propuestas fueron avaladas por el actual Congreso.
La primera de estas iniciativas es la ley 10.383, la cual sacó del ámbito de la restricción a las compras realizadas por el Consejo Nacional de Producción (CNP) en el marco del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI).
Luego se aprobó la ley 10.386 que incluyó excepciones parciales o totales para alrededor de 80 entidades del Sector Público No Financiero (SPNF). Mientras, la ley 10.382 dejó por fuera, de manera parcial, a 10 instituciones del SPNF.
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La Contraloría señaló que los cambios legales han ocasionado que no se pueda verificar el cumplimiento de la regla fiscal, debido a que existen instituciones que se encuentran sujetas a más de un inciso de excepción y ello impide determinar con certeza los montos que no están cubiertos por el límite de gasto.
Asimismo, indicó que algunas excepciones están definidas en términos no consistentes con la naturaleza de la regla fiscal, incluso, haciendo referencia a rubros del ingreso, para realizar una exclusión de gasto. Los cambios normativos implementados también han modificado el objeto de la regla fiscal en su ámbito de aplicación y con ello, se ha afectado la seguridad jurídica.
De ahí que la conclusión de la Contraloría es tajante: “Distintos cambios normativos sobre el mecanismo de control de la regla fiscal han generado un agotamiento del mismo, haciendo que este carezca actualmente de sentido”.
Precisó que los cambios reglamentarios introducidos en 2022 relativos a incongruencias en aspectos esenciales para la verificación de la regla fiscal derivaron en que no existan actualmente criterios fiables y pertinentes para llegar a conclusiones consistentes y razonables sobre el cumplimiento o incumplimiento de la regla fiscal”.
Aunado a lo anterior, señaló que la aprobación de múltiples leyes de excepción parciales o totales llevan a advertir que “perdió su norte” y provoca resultados aislados.
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Imposibilidad de establecer responsabilidades
La incapacidad de verificar el cumplimiento de la regla fiscal también conlleva la imposibilidad de establecer responsabilidades para aquellos casos en que se hayan excedido los límites del gasto, según aclaró Julissa Sáenz Leiva, gerente de Fiscalización para el Desarrollo de las Finanzas Públicas (FIP) de la Contraloría.
“Si no hay claridad de cuál es la regla, nosotros tampoco podríamos medir si se está cumpliendo o no, y menos ir a buscar una responsabilidad, para sancionar a alguien con algo que no está claro. Por eso es que el mecanismo, en la práctica, es inaplicable”, explicó Sáenz a La Nación.
Sáenz reiteró el llamado que hizo el ente fiscalizador en el informe sobre ejecución presupuestaria del 2023, para que el instrumento sea evaluado y se logren los compromisos necesarios para que se logre su cumplimiento.
“La pregunta es, ¿cuál debería ser la regla, su ámbito de aplicación, sus límites y su mecanismo de control? Lo más pertinente es volver a sentarse a conversar, porque en este momento no está operando y la situación del gobierno todavía no ha cambiado en materia del déficit, entonces, no se puede abandonar”, precisó la funcionaria.
Según la Contraloría, desde el año 2022 la aplicación de la regla fiscal se encuentra en el escenario más gravoso establecido en la reforma fiscal, el cual puede aplicarse hasta aproximadamente el año 2026.
Este escenario establece que si al cierre del ejercicio presupuestario anterior al año de aplicación de la regla fiscal, la deuda supera o es igual al 60% del producto interno bruto (PIB), el crecimiento interanual del gasto total no sobrepasará el 65% del promedio del crecimiento del PIB nominal.
Ministro de Hacienda cuestiona conclusiones
El ministro de Hacienda, Nogui Acosta Jaén, dijo que le genera sorpresa que la Contraloría afirmara que no cuenta con criterios fiables para concluir de manera razonable si hubo cumplimiento o no de la regla fiscal. “Es una conclusión carente de un análisis profundo”, indicó el jerarca.
Igualmente, Acosta alegó que el decreto ejecutivo N° 43.589-H “regresó a la esencia original de verificación de la regla fiscal”, ya que obliga a Hacienda a elaborar el Presupuesto Ordinario de la República en estricta aplicación de la regla fiscal, lo que permite hacer una verificación previa de la misma.
Según el jerarca, entre los años 2018 y 2023, el balance primario del Gobierno Central tuvo una mejora de 3,8 puntos porcentuales del PIB al pasar de -2,2% en 2018 a 1,6% en 2023. De este ajuste, 60% fue gracias a la aplicación de la regla fiscal.
“De ahí la importancia de defender y consolidar esta herramienta para mantener la senda de sostenibilidad fiscal”, aseveró.
“La regla fiscal es, sin duda, un instrumento clave para una gestión responsable de las finanzas públicas. Los avances fiscales en los últimos años demuestran su eficacia. La Contraloría General de la República debe realizar un análisis más crítico y profundo sobre los efectos positivos de esta política, reconociendo los hitos que esta ha permitido crear para el sector fiscal de Costa Rica”, concluyó Acosta.
Paulina Ramírez: ‘Propusimos una regla más razonable’
Paulina Ramírez, diputada que presidió la comisión legislativa de Asuntos Hacendarios en 2022 y 2023, expresó preocupación de que la Contraloría no disponga de los criterios técnicos para determinar si las instituciones del SPNF cumplen con la regla fiscal. No obstante, defendió los cambios del mecanismo que han sido impulsados desde el Congreso.
“En la comisión de Asuntos Hacendarios nos dimos a la tarea de proponer una regla más razonable, en el sentido de excluir ciertas entidades públicas no estatales y empresas públicas, ya sea que no reciben fondos del presupuesto o bien que generan sus propios ingresos, pero sujetas a determinadas condiciones objetivas y verificables que no afectan la credibilidad de la regla”, expresó Ramírez.
La legisladora sostuvo que el mecanismo de control es susceptible de mejora a fin de que no se convierta en un obstáculo para el financiamiento de programas estratégicos del Estado, como la seguridad ciudadana, las becas estudiantiles o la posibilidad para algunas instituciones de usar recursos acumulados de superávit para proyectos de inversión.
Igualmente, defendió la importancia de la herramienta como instrumento idóneo para contener el gasto público, lograr disciplina fiscal en las instituciones y como un paso decidido hacia la consolidación de las finanzas públicas.
Añadió que organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), han destacado su importancia.
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