En los últimos días, instituciones como las universidades públicas, la Corte Suprema de Justicia y la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) han alzado la voz contra la implementación de la regla fiscal, alegando autonomía y preocupación por la posibilidad de que sus presupuestos se reduzcan al grado de impedirles operar con normalidad.
El mecanismo que temen y rechazan dichas instituciones es uno de los cuatro pilares del proyecto de la reforma fiscal que se tramita en la Asamblea Legislativa. Su propósito es señalarle al Gobierno en cuánto puede aumentar cada año el gasto corriente, según el estado de salud de las finanzas públicas.
El gasto corriente incluye rubros como salarios, pago de servicios y transferencias a otras instituciones.
Para calcular el crecimiento máximo, la regla fiscal toma en cuenta dos factores: el nivel de endeudamiento del Gobierno y el crecimiento del producto interno bruto (PIB), es decir, el crecimiento de la economía del país.
Cuanto mayor sea el endeudamiento, menos puede crecer el gasto, en especial si la producción nacional crece poco. Por el contrario, en periodos de fuerte crecimiento económico, se otorga mayor libertad al Gobierno para aumentar el gasto, sobre todo si el nivel de endeudamiento es bajo.
¿Qué habría ocurrido con las finanzas públicas si la regla fiscal se hubiese implementado años atrás?
La Nación calculó el efecto que habría tenido el mecanismo entre el 2007 y el 2019, lo que comprende 13 presupuestos de cuatro presidentes. Y este fue el resultado: los gobiernos de Óscar Arias y Luis Guillermo Solís no habrían podido disparar el gasto corriente como lo hicieron.
De los 13 presupuestos analizados, siete sobrepasan los límites de crecimiento que habría impuesto la regla fiscal, la cual habría obligado a los gobiernos a contener el gasto, algunos por un margen mínimo, otros por diferencias sustanciales.
Tanto Arias como Solís habrían superado el límite del gasto en tres de los cuatro años en que gobernaron en esos periodos.
Arias, con los mayores excesos
En el caso de la segunda administración de Óscar Arias, los presupuestos habrían chocado con la regla fiscal en los años 2007, 2009 y 2010.
Par el presupuesto del 2009, por ejemplo, la deuda equivalía a un 24% del PIB, un monto sano si se compara con el actual 54%. La regla fiscal dice que, cuando el endeudamiento es menor a un 30% del PIB, el Gobierno puede aumentar el gasto corriente al mismo ritmo de crecimiento de la producción, según el promedio de los últimos seis años.
El límite habría sido de un 17,58%, pero la administración Arias elevó el gasto en un 25%, con lo que habría rebasado el tope en ¢164.800 millones de aquella época, unos ¢220.000 millones de hoy.
Los presupuestos de este gobierno son los que más se apartan de los topes que habría impuesto la regla fiscal, a pesar de que tuvo las condiciones más ventajosas: la deuda pública estaba por debajo del 30% y el crecimiento del PIB fue el mayor de los últimos 13 años.
Ningún gobierno aumentó tanto el gasto en los salarios de los empleados públicos como el de Arias. Solo en el 2009, subió el gasto en remuneraciones en un 25,% y, en el 2010, en un 12,5%. Además, otorgó los mayores aumentos al Poder Judicial, las universidades públicas y el MEP.
Durante su periodo, también entró a regir una ley que exigió girar al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf) el equivalente a 593.000 salarios base del Poder Judicial, pero sin crear una nueva fuente de financiamiento. Eso provocó un incremento de un 1.084% en el presupuesto para Fodesaf.
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Solís, más allá del tope en peores condiciones
Luis Guillermo Solís habría sobrepasado los límites de la regla fiscal en un momento más peligroso, cuando la deuda pública ya estaba en otro escalón de peligrosidad. Al hacer su primer presupuesto, en el 2017, el endeudamiento equivalía a un 39% del PIB y, cuando hizo el último, ya estaba en un 50%.
Si se le hubiese aplicado el mecanismo, no habría podido aumentar el gasto corriente como lo hizo en los años 2015, 2017 y 2018.
En el primero de esos años, Solís presupuestó casi ¢156.000 millones más de lo que le habría permitido la regla fiscal. El tope de crecimiento habría estado en un 8,7%, pero él subió el gasto corriente en un 11,8%.
Para el 2017, el límite habría sido aún más bajo, de 7,6%, pero el gasto creció en un 10,1%.
Sin embargo, el mayor exceso del gobierno de Solís se generó en el presupuesto vigente, el de 2018. Para este año, debido al empeoramiento de la deuda y de las finanzas públicas, la regla fiscal le habría impuesto condiciones más estrictas: un máximo de crecimiento de un 6%, pero el gasto aumentó en un 10%. La diferencia es de ¢263.000 millones, más de la mitad de lo que se pretende recaudar con la reforma fiscal.
Este expresidente concedió fuertes aumentos a las universidades, al Poder Judicial y a los salarios públicos, además de que transfirió más recursos a municipalidades y se vio obligado a cumplir con una sentencia que exigió trasladar el 7% del impuesto de renta al PANI, el cual terminó creando 845 plazas para gastar el dinero.
Por otra parte, en el presupuesto del 2016, Solís sí fue más comedido cuando el gasto corriente creció en un 3,42% y la regla le habría permitido llegar hasta un 7,76%.
Chinchilla y Alvarado, austeros
El gobierno de Laura Chinchilla siempre aumentó el gasto por debajo de lo que le habría permitido la regla fiscal y la administración de Carlos Alvarado, en su primer presupuesto, el del 2019, prácticamente se ajusta.
Según los criterios de la regla fiscal, para el próximo año el gasto corriente podría crecer en un 5,55% como máximo y, según el presupuesto de Hacienda, el ajuste será de un 5,87% . Aunque sobrepasa el tope, lo hace por el margen más pequeño de los últimos 13 años, pues el exceso es de un 0,3%. La diferencia es de ¢23.000 millones.
¿Cómo se calcula la regla fiscal?
Las fórmulas matemáticas con las que se deben calcular los límites del crecimiento del gasto corriente para cada año se definen en el artículo 11 del proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en el Título de Responsabilidad Fiscal.
En dicho apartado, se establecen cuatro escalas, según el nivel de endeudamiento que tenga el Estado. Cuanto mayor sea la deuda, más se limita el gasto corriente. Son las siguientes:
*Escenario 1: Cuando la deuda al cierre del periodo anterior al año de aplicación de la regla fiscal no supere el 30% del PIB, el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el promedio del crecimiento del PIB nominal.
*Escenario 2: Cuando la deuda al cierre del periodo anterior al año de aplicación de la regla fiscal sea igual o mayor al 30% del PIB, pero inferior al 45% del PIB, el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el 85% del promedio del crecimiento del PIB nominal.
*Escenario 3: Cuando la deuda al cierre del periodo anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al 45% del PIB, pero inferior al 60% del PIB, el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el 75% del promedio del crecimiento del PIB nominal.
*Escenario 4: Cuando la deuda al cierre del periodo anterior al año de aplicación de la regla fiscal sea igual o mayor al 60% del PIB, el crecimiento interanual del gasto total no sobrepasará el 65% del promedio del crecimiento del PIB nominal.
Durante la última década, Costa Rica ha experimentado los tres primeros escenarios, debido a su nivel de endeudamiento: estuvo en el primero entre 2008 y 2011, en el segundo entre 2012 y 2017 y se encuentra en el tercero a partir del 2018.
El cálculo del crecimiento del PIB se realiza según las disposiciones del artículo 8 del proyecto de ley: “El promedio de crecimiento del PIB se refiere al promedio de la tasa crecimiento interanual del PIB nominal de los seis años previos al año en que se formula el presupuesto”.
Para efectuar el análisis, La Nación se basó en los datos del Banco Central sobre crecimiento de la producción y endeudamiento, así como en el registro sobre gasto corriente de los presupuestos nacionales autorizados a agosto de cada año, disponibles en el sitio web de Hacienda.
Puede consultar la base de datos elaborada por este medio haciendo click en este enlace: