La pregunta surge tras la lectura del reportaje publicado por este diario, titulado “11 instituciones reparten ¢120.000 millones en anualidades intocables” (14/5/2018).
Considerando la escasez de recursos y el esfuerzo por mantener inalteradas las condiciones salariales de una parte privilegiada del sector público, la duda de fondo no se limita a la figura de la anualidad, más bien abarca toda la masa de complementos salariales para definir si los costarricenses estamos condenados a mantener a perpetuidad a 330.000 personas cuyos altos ingresos no percibirían en el sector privado.
La oposición a toda medida por limitar el gasto en remuneraciones es muy fuerte y, además, una parte de la ciudadanía ha ido cediendo resignada ante el chantaje de los mal llamados derechos adquiridos: la perorata más eficaz para aflojar la discusión en torno al costo y desorden en materia salarial.
No es cierto: la anualidad no es intocable y tampoco tiene razón quien sostenga que una convención colectiva tiene supremacía frente a la ley ordinaria y, por lo tanto, su contenido debe permanecer intacto; mucho menos cuando se trata de un acuerdo en el cual están en juego fondos públicos.
Empecemos por desmitificar el concepto de derecho adquirido para colocarlo en su justa dimensión. De acuerdo con la Sala Constitucional, por derecho adquirido debe entenderse aquel que ha ingresado efectivamente en el patrimonio de una persona, por lo cual “no podría entrar dentro de esta concepción una mera expectativa a futuro (sic), aun cuando se contara con parámetros objetivos para hacer el cálculo de lo que podría constituir su posible consecuencia efectiva, pues lo cierto es que en este último estadio aún no ha pasado a formar parte de la esfera patrimonial del sujeto; ergo, no puede considerarse entonces ‘adquirido’” (sentencia número 5291-00).
Lo que no incluye. Siguiendo ese planteamiento, califica como derecho adquirido el beneficio constatable que ya ingresó al patrimonio de una persona (anualidades acumuladas), en contraste con situaciones pendientes, aún no consumadas (anualidades futuras).
La garantía constitucional de irretroactividad de la ley (artículo 34 de la Constitución Política), en estrecha relación con la materia en discusión, significa que una nueva ley no puede obligar a quien haya adquirido un bien o un derecho antes de la reforma legal a devolver lo recibido. En otras palabras, si la persona ha venido recibiendo un 5 % de anualidad, pero para el 2019 entra en vigor un cambio y fija el límite en un 1,94 %, el trabajador podría mantener el porcentaje anterior sobre las anualidades acumuladas hasta el 2018, pues la modificación tendría efectos para las que reciba en el futuro.
En el citado fallo de la Sala Constitucional, según los magistrados, admitir que una situación jurídica actual no puede ser modificada en el futuro conllevaría “una suerte de ‘congelamiento’ o petrificación del ordenamiento y de la potestad legislativa y reglamentaria del Estado, que no compagina con el principio derivado del artículo 129 constitucional cuando señala que ‘las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen’”.
¿Qué pasa con la posibilidad de variar mediante una ley los porcentajes negociados en una convención colectiva?
El proyecto de reforma fiscal plantea, entre otros aspectos, ajustar los porcentajes de anualidad a un 1,94 %, aunque algunas instituciones públicas por convención colectiva pagan hasta un 10 %.
Si bien por convención colectiva los trabajadores reciben beneficios que generalmente superan los mínimos legales, el contenido del acuerdo debe quedar automáticamente ajustado si por ley se imponen cambios.
Afirmar lo contrario sería admitir que las leyes del Estado están subordinadas al convenio entre particulares y sería, también, reconocer que hay funcionarios con patente de corso para mantener privilegios prohibidos para el resto de empleados públicos.
No se le puede negar al Estado la potestad de reorganizar su relación con los empleados públicos, la cual, más allá de una facultad desde su condición de patrono, resulta indispensable para garantizar la correcta prestación de los servicios públicos y gubernamentales.
Límites. Cuando la ley establezca límites máximos a las anualidades, debe dejar clara la intención del legislador de que a partir de la entrada en vigor se ajusten automáticamente las cláusulas de las convenciones colectivas que superen dichos topes. Así, se obtendrían los resultados esperados sin tener que denunciar o renegociar cada acuerdo individualmente, ni sería necesario llevar cada una a la vía judicial, como ha sido el criterio de la Procuraduría General.
Tengamos presente esto: las instituciones autónomas, donde generalmente hay convenciones colectivas, tienen independencia administrativa, pero están sujetas a la ley en materia de gobierno (artículo 188 de la Constitución Política). Por esta razón, los diputados tienen indudable competencia para imponerles limitaciones, incluyendo lo relacionado con la política salarial.
La anterior afirmación no es nueva. Por ejemplo, la Corte Plena, antes de la creación de la Sala Constitucional, mediante la sentencia número 16-6-84 planteó lo siguiente: “De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el sector público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominantemente ‘administrativa’, sino más bien de ‘gobierno’, y en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no solo es posible sino también necesaria y conveniente”.
Los altos jueces constitucionales en el fallo 3309-94 concluyeron que: “Ni las potestades de gobierno que hoy ejerce el Poder Ejecutivo central, ni las de administración que se reservaron a las entidades descentralizadas, pretendieron nunca dejar al libre albedrío de estas últimas la política laboral y con ello constituir dos o muchos más regímenes de servicio público en detrimento de los funcionarios y empleados de la administración central”.
Finalmente, en cuanto a la pregunta de si el cambio en las anualidades afectaría derechos adquiridos, me remito a la sentencia 854-2017 de la Sala Segunda: ahí se analizó un reclamo por reajuste de salario, pues en 1994 la Dirección General del Servicio Civil varió la fórmula para el cálculo y el reclamante consideró haber sufrido por ello un daño económico. Los magistrados no le dieron la razón; al contrario, aceptaron como válida la variación realizada, y señalaron que el trabajador no tenía derecho “a la aplicación del mecanismo hacia futuro (es decir, a perpetuidad), porque no existe un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento”.
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La situación del país no está para que el Estado caiga en el error de mantener la inmutabilidad de onerosas y muy dispares prerrogativas en el sector público. Si la clase política quiere actuar dentro de los márgenes de la Constitución, debe tomar medidas para procurar el mayor bienestar de todos los habitantes (no solo de un grupo privilegiado) y “el más adecuado reparto de la riqueza”.
Mientras el conjunto de pluses y complementos salariales continúe superando la capacidad económica del Estado o debamos pagar tarifas más altas o sacrificar en inversión para cubrir su costo, el desarrollo del país permanecerá atado por esa camisa de fuerza que algunos han optado por mal llamar derechos adquiridos.
La autora es abogada.