En ultra sencillo: es posible prescindir de la ayuda del Fondo Monetario Internacional (FMI), pero no es lo más recomendable, según tres exministros de Hacienda.

En el universo de lo posible, Costa Rica puede diseñar formas de arreglar su crisis actual a lo interno. Pero aceptar la ayuda del FMI para hacerlo tiene muchos beneficios. Además, a estas alturas de la crisis financiera que atraviesa el país --grandemente empeorada por la pandemia del coronavirus--, es casi inevitable la creación de nuevos impuestos, aunque sea temporales, para reforzar la respuesta a los problemas de déficit y la deuda. No obstante, también es posible rediseñar los gastos estatales. El objetivo sería crear un equilibrio entre ingresos y gastos.

En “no” sencillo: respondemos a las preguntas del titular de este Explicador con los conocimientos de una exministra y dos exministros de Hacienda de Costa Rica, quienes acumulan amplia experiencia en reformas fiscales y crisis nacionales.

Los exjerarcas de Hacienda son:

--Rocío Aguilar (ministra entre 2018 y 2019)

--Fernando Herrero (dos veces ministro, entre 1994 y 1996; entre 2010 y 2012)

--Francisco de Paula Gutiérrez (entre 1996 y 1998)

Bienvenidas y bienvenidos.

¿Cuán profunda es la crisis actual?

Es muy profunda.

La reforma fiscal aprobada en el 2018, aunque poco a poco brindaba réditos para mejorar las finanzas públicas a inicios del 2020, ya no es suficiente en este año de la covid-19.

Datos a tener en cuenta:

--Del total del Presupuesto Nacional de 2021 (¢11,4 billones), Costa Rica pagará ¢4,8 billones por concepto de deuda (¢2,1 billones se destinarán al pago de intereses y ¢2,7 billones a la amortización de la deuda). Esto significa que del total de gastos para el próximo año, el 42,4% se destinará al pago de la deuda pública, según el Proyecto de Presupuesto Nacional presentado por Hacienda, el 1.° de setiembre.

--En 2020 la deuda equivale al 70,3% de la producción --PIB-- y en 2021 equivaldrá al 80,5% del PIB, según Hacienda.

--Para el próximo año, el 45,1% del presupuesto se financiará con impuestos y el 54,9% con deuda, según Hacienda.

El exministro de Hacienda, Fernando Herrero, nos los explica en un formato fácil de entender:

--"Lo primero que tenemos que preguntarnos es cuál es el problema, para poder pensar en soluciones".

--"El problema es que el Gobierno gasta más de lo que le ingresa, y para cubrir la diferencia se endeuda. Ese aumento de la deuda es lo que llamamos el déficit. Ese déficit ha sido cada vez mayor, porque los ingresos no aumentan y el gasto sí. Ya llevamos 10 años de hacer lo mismo, y la deuda se ha hecho excesivamente grande".

--"Como es lógico, los que nos prestan desconfían cada vez más de que podamos pagar y por ello nos cobran intereses cada vez más altos. Es igual que lo que le pasaría a una familia o a una empresa. Si seguimos por ese camino no nos van a prestar más y la situación será catastrófica. Puede ser lo peor que nos ha pasado como país".

--"Lo importante entonces es cómo hacemos para bajar el déficit y para bajar la deuda, para que nos bajen los intereses. El Poder Ejecutivo es el responsable de tomar y proponer las medidas para controlar el déficit y la deuda, y el Legislativo debe aprobar leyes para ese mismo fin".

La exministra de Hacienda, Rocío Aguilar, explica que el 2020 se está resolviendo con los préstamos de apoyo. Pero que en 2021 Costa Rica tiene amortizaciones (pago de la deuda) por el orden del 7,5% del PIB. Y las necesidades brutas de financiamiento, que es financiar el déficit más las amortizaciones, llegan a aproximadamente el 17,5% de la producción del país, según Aguilar.

“Buena parte de ese 17,5%, un 13,5%, hay que ir a conseguirlo en el mercado local. El mercado local en este año debe haber financiado la mitad. Y ese mismo mercado local está financiado por los fondos de pensión. Todos los fondos de pensión han visto sus tasas de crecimiento mermadas por lo que sucedió en el mercado laboral con la pandemia. Esto es un riesgo importante que tenemos en el 2021 si no se toman medidas inmediatas”, detalla Aguilar.

Para acudir al mercado interno, es decir, a inversionistas en nuestro mismo país, el Gobierno no debe tener permiso de la Asamblea Legislativa, pero este es un mercado más pequeño y más costoso.

Por eso, una medida inmediata que los exjerarcas de Hacienda ven con buenos ojos es un plan de financiamiento con el FMI.

Para el exministro de Hacienda, Francisco de Paula Gutiérrez, Costa Rica no toma conciencia plena de la situación que vive, “del problema serio que vivimos”.

“Cuando un país no manda señales claras al mundo de que entiende su problema, y de que quiere solucionar su problema, se interpreta que en ese país puede pasar cualquier cosa”, dice Gutiérrez.

“En finanzas internacionales, cuando me dicen que aquí puede pasar cualquier cosa, yo lo que hago es vender los bonos, como hacen actualmente los tenedores de bonos costarricenses. Es mucho más inteligente hacer un plan de ajuste con el FMI que hacerlo solo”.

¿Por qué ir al FMI? ¿Es inevitable?

En setiembre de este año, el Gobierno anunció que se acercaría al Fondo Monetario Internacional para obtener un mega préstamo de unos $1.750 millones, que se otorgarían a lo largo de tres años con condiciones favorables para pagar.

Pero para acceder a ese desembolso de recursos del Fondo, el país debe proponer, pactar y cumplir un estricto plan de ajuste financiero, que el FMI aceptaría y al cual no le quitaría la lupa de encima por los años que dure el préstamo.

Este año, el FMI ya le otorgó a Costa Rica un crédito rápido equivalente a $504 millones, llamado Instrumento de Financiamiento Rápido. Este se otorga de forma más fácil y sin llegar a un acuerdo o plan de ajuste económico con el Multilateral.

Sin embargo, ahora el país urge de un crédito mayor, por unos $1.750 millones. Inicialmente se pensó en un Stand-By Arrangement, pero luego se cambió a la figura de Crédito de Servicio Ampliado. Este es un préstamo que se suele aprobar con plazos no superiores a los tres años, pero con la posibilidad de extenderlo hasta los cuatro años. También incluye un periodo de reembolso más largo entre 4,5 y 10 años, con pagos en 12 cuotas semestrales iguales, según consta en una nota publicada en El Financiero.

Solicitar el crédito implica presentarle al FMI un plan elaborado que garantice que el país logrará sus objetivos.

El organismo multilateral hará revisiones periódicas y solo si el país va cumpliendo, desembolsará cada tracto del dinero.

En un artículo de la sección Economía de La Nación, Eduardo Lizano, expresidente del Banco Central (1984-1990 y 1998-2002), comentó que en el informe sobre el crédito rápido del Fondo se incluyeron dos metas importantes para Costa Rica: tener un superávit fiscal equivalente al 2,2% del producto interno bruto en el 2024 y que el endeudamiento alcance un monto equivalente al 50% en el 2034.

“Esos dos pivotes yo supongo que se van a mantener en el stand-by. Ahí hay dos metas fundamentales, ellos nos van a preguntar, ¿qué proponen ustedes para llegar a esas metas?”, explicó Lizano.

(Para saber más sobre el FMI, podés leer este explicador: ¿Qué es el FMI y por qué Costa Rica necesita que le preste dinero?)

Este ajuste financiero es el centro de la discusión, porque muchas de las medidas que implica, de ingreso y gasto, son impopulares. Pero además, algunas de ellas son más que reformas financieras: son estructurales. Como la venta de activos o la apertura de ciertos mercados.

El objetivo y compromiso para Costa Rica es eliminar el déficit primario (ingresos menos gastos, sin intereses) y lograr un superávit (ganancia de dinero) en un tiempo razonable. De esta forma, además, se atacaría otro problema: el de la deuda o endeudamiento del país (intereses y amortizaciones como relación del PIB).

El Poder Ejecutivo presentó un plan tentativo para negociar con el Fondo, el cual incluía la creación de seis nuevos impuestos. Varios sectores juzgaron que el plan estaba desbalanceado: más orientado a la captación de dinero vía tributos que a un mayor control del gasto público y recorte de privilegios en el sector público. De hecho, este anuncio de nuevos impuestos fue parte de las causas de los bloqueos que afectaron al país durante 16 días entre setiembre y octubre.

Rocío Aguilar valora que un compromiso de estabilidad financiera con el FMI debe ser más equilibrado, repartido entre ingresos y gastos por igual. Como ejercicio, realizó cálculos que compartió con El Explicador.

“Ese conjunto de medidas me da un 4% sobre el PIB. Y la mitad viene de ingresos y la otra mitad de gastos. Con medidas así le estoy diciendo a la gente, a las familias, a las empresas: es un momento difícil, posiblemente de los más complejos que están pasando, necesito estos ingresos, pero yo le doy a cambio estos gastos. Y no es bajar los gastos con una visión fiscalista, sino con eficiencia”.

Más adelante detallamos la propuesta en la que ha pensado Aguilar, pero es solamente un ejercicio de “arquitectura tributaria”, como lo llama ella.

Encontrar estos ajustes estaría ahora mismo en manos de más de 60 sectores de la sociedad civil que debaten con el Gobierno en el diálogo que se desarrolla en el Estadio Nacional, en La Sabana.

Según Fernando Herrero, un acuerdo con el FMI funciona para dos cosas:

1-- "Para decirle al mundo que nuestro programa de ajuste es económica y políticamente viable, y que ataca de veras el problema que tenemos. Es como un certificado de calidad de la política económica.

2-- “El acuerdo otorga un préstamo relativamente barato, aunque no es de largo plazo. Puede ser para el Banco Central o para el Gobierno, según se requiera. Es decir, el acuerdo con el FMI es un apoyo a un programa de ajuste que tenemos que hacer nosotros mismos a través de los poderes del Estado. Puede ser útil, pero lo esencial es que hagamos la tarea y el gobierno lidere el proceso”.

“La reforma del 2018, si seguíamos con la ruta de consolidación, iba por buen camino. Y vino el coronavirus. Es una crisis compleja que afecta a todo el mundo. El FMI es una renuncia que el país no debería hacer. Es una oportunidad que da un sello de calidad. Y no es un programa de una semana. Son tres años”, subraya Rocío Aguilar.

Costa Rica tocó las puertas del FMI en 17 ocasiones desde 1961, y el multilateral solo desembolsó recursos en 10 ocasiones. Esto se debe a dos situaciones: que el país incumplió las metas negociadas o que no llegó a necesitar los recursos porque la solicitud de crédito se hizo de manera precautoria, tal y como sucedió en el 2009. Así lo dio a conocer un reportaje especial de El Financiero en setiembre.

¿Podemos salir de la crisis sin crear impuestos nuevos?

Los tres especialistas consultados para esta publicación opinan que no, que a estas alturas es difícil imaginar una mejora sustantiva de las finanzas públicas sin ingresos adicionales. Pero abogan por un equilibrio en las medidas, que no todo recaiga sobre los contribuyentes.

La exministra Aguilar plantea que una reforma debe ser fiscal y de gestión del gasto público. Ella considera que lo más importante es el empleo público.

“El empleo público es una pieza fundamental. Cuando se diseñó la reforma fiscal de 2018, había una serie de iniciativas que había que llevar adelante para lograr la consolidación fiscal. Y para funcionar debía ser integral: aplicado tanto a nuevos empleados como a actuales. El artículo 192 de la Constitución tiene prevista la situación de ausencia de fondos para una reducción forzosa. Se puede hacer el ajuste”, dice Aguilar.

El segundo tema capital en importancia es lo que Aguilar llama el “archipiélago institucional”. Costa Rica tiene 321 instituciones, repartidas así:

--3 Poderes del Estado

--18 ministerios

--65 instituciones adscritas a ministerios

--34 instituciones autónomas

--17 instituciones adscritas a autónomas

--10 instituciones semiautónomas

--90 gobiernos locales

--18 empresas públicas estatales

--7 empresas públicas no estatales

--51 entes públicos no estatales

--8 instituciones adicionales (otras que no caben en una categoría anterior)

Dato: reportaje especial publicado en El Financiero con informaciones oficiales de marzo de 2020.

Francisco de Paula Gutiérrez recomienda identificar cuáles actividades de estas instituciones (o bien, cuáles instituciones) son de prioridad 1, cuáles son de prioridad 2 y cuáles de 3. Y afirma que es tiempo de prescindir de lo que ya no aporta.

“No todas las actividades de los ministerios son de prioridad 1. Hay actividades de prioridad 2 y 3. Bueno, que se corten las de 3. Hay que arremangarse las mangas y ponerse a trabajar. Es como una familia. Cuando vienen tiempos de crisis, necesitamos ver qué es prioritario y qué no lo es. Lo que no sea prioritario lo recortamos. Se toman decisiones. Esto es lo que debe hacer Costa Rica”, dice el exministro.

Aguilar, siguiendo esta idea, destaca la importancia de buscar mayor eficiencia, coordinación y eliminación de duplicidades.

Además de remuneraciones, transferencias y gestión de instituciones, Aguilar hace hincapié en:

--Controlar mejor la evasión fiscal.

--Instaurar la renta global (suma de todos los ingresos y pago de impuestos sobre un único monto)

--Revisar las exoneraciones y analizar las que están fuera de lugar en tiempos de crisis.

--Hacer un único Impuesto al Valor Agregado (IVA) de 13% parejo, salvo para salud y canasta básica, donde ella pondría un impuesto del 4%. Un IVA así con devolución a los dos primeros deciles.

--Cobrar impuestos de renta a las cooperativas. Ella propone darles el tratamiento de las pymes, pero que paguen el impuesto.

“Las cooperativas es una vieja discusión. Y el argumento de las cooperativas es que ellos contribuyen al desarrollo. ¿Y el resto de empresas del país? Que generan empleo. ¿No contribuyen al desarrollo? Y esto ya no es una decisión tributaria, es una decisión de carácter político, como son las decisiones en esta materia”, opina Aguilar.

La exministra no contempló en estos cálculos la tasa Tobin, a transferencias bancarias, pero entiende que también puede ser necesaria. Esta tasa, eso sí, tendría que ser temporal, como la había anunciado el Gobierno en setiembre pasado.

“Por supuesto que llegarle a la sociedad con impuestos adicionales, un Estado que tiene el nivel de gasto al que ha llegado, no creo que sea posible. Creo que hay que decirle: vamos con estos ingresos y vamos con estas medidas de gasto. Es un asunto de compromiso con el que me están otorgando los ingresos para que yo preste los servicios. Y el compromiso es hacerlo de la manera más eficiente posible. (...) Este problema tiene años acumulándose. No es un nudo que se pueda desatar de manera mágica, de la noche a la mañana. Requiere trabajo, esfuerzo, compromiso, liderazgo. Requiere el diálogo, pero el diálogo en la búsqueda de acciones para poner en ejecución. No un diálogo circular interminable”, puntualiza Aguilar.

Fernando Herrero afirma que es muy complicado que el FMI le dé a Costa Rica un sello de confianza si no se plantea un aumento en impuestos.

“En mi criterio y el de la mayoría de los especialistas, se requiere más ingresos para el Gobierno. Y más ingresos quiere decir más impuestos. Hay que fortalecer la lucha contra la evasión pero, si no se suben impuestos, no va a alcanzar. Esa es la parte más dolorosa de la medicina que necesitamos. Es hora de que lo aceptemos y de que la Asamblea apruebe leyes en ese sentido. Y no tengo duda de que el FMI no le pondrá un sello de calidad a una política económica que no tenga un aumento en los impuestos”, dice Herrero.