Pese a una serie de reformas legales impulsadas en la última década, la lentitud de los procesos de expropiación continúa frenando el avance de las grandes obras de infraestructura pública. Aunque los plazos no son iguales en todos los casos, desde que una propiedad es declarada de interés público por el Gobierno hasta que el Juzgado Contencioso Administrativo (JCA) dicta una sentencia, pasan en promedio 565 días hábiles, lo cual equivale a un año y siete meses, o sea 19 meses en total.l.
El dato consta en el más reciente informe Estado de la Justicia 2022, el cual analizó 63 expedientes de casos de expropiación correspondientes a un periodo de tres años entre el 2018 y el 2020, tanto en fase administrativa como en sede judicial.
Dicha revisión permitió a los investigadores determinar la existencia de “problemas para entrar en posesión” de las propiedades.
“La fluctuación de estas duraciones es muy grande, con un mínimo de 175 días (casi 6 meses) y un máximo de 1.114 (37 meses). Si la persona propietaria no aceptó el avalúo, la duración promedio sube a 625 días (21 meses) y a 683 (23 meses) si el caso se eleva al Tribunal Contencioso Administrativo (por apelación de alguna de las partes).
“No se encontró un patrón claro entre las características de los casos y la mayor o menor duración de los procesos, aunque el análisis examinó distintas características tales como tamaño de la propiedad, personas encargadas de llevar los casos (procurador y juez o jueza), ubicación de los terrenos y proyecto al que pertenecen”, indica el documento elaborado cada dos años por el programa Estado de la Nación.
Mediante entrevistas con “informantes clave”, los encargados del estudio arribaron a la conclusión de que en la duración influyen una serie de factores externos al proceso, como la dificultad de notificar a alguna de las partes, la insuficiencia de insumos para realizar las visitas de campo (vehículo, chofer, viáticos) y los eventos climatológicos.
“No hay parámetros para decir cuán extenso es; es decir, no hay una referencia de duración esperada de un proceso eficiente, ni en una norma legal, ni en las prácticas institucionales de planificación de los procesos. El proceso, tanto al inicio como al final, sufre atascos que no se pudieron medir: en sede administrativa, todas las actividades previas a la declaratoria de interés público; en sede judicial, porque no considera los días adicionales que transcurren cuando una sentencia es elevada al TCA y este retrotrae el expediente al JCA para que dicha instancia vuelva a resolver.
“Si bien la información parcial no permite concluir si el proceso judicial es responsable de la larga duración de la ruta del expediente de expropiación, la información parcial arroja que la sede judicial explica cerca del 50% del plazo”, precisa el Estado de la Justicia 2022 en sus conclusiones.
Mediante un comunicado de prensa, el Poder Judicial indicó que las expropiaciones son parte de los temas señalados en el informe que serán analizados.
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Gravámenes conllevan un retraso
El documento precisa que la existencia de gravámenes sobre terrenos o inmuebles que deben ser expropiados para el desarrollo de grandes obras públicas son el principal motivo para que los casos se judicialicen y, por ende, sufran atrasos.
Con respecto a este tema en específico se analizaron 47 expedientes que ingresaron a la vía contenciosa– administrativa en los tres años de estudio.
Según el informe, aún cuando exista un acuerdo entre el dueño y el Estado por el precio de la propiedad; si existe una anotación el hecho debe elevarse para ser analizado por un juez, ya que entra en discusión el criterio de otras partes. Esas anotaciones pueden ser hipotecas, servidumbres y limitaciones por vivienda de interés social, entre otras.
Al revisar los 47 expedientes, se identificaron 63 gravámenes y, en algunos casos, una misma propiedad tenía más de una anotación. Como parte del proceso, en estas circunstancias suele ser necesaria la intervención de peritos judiciales, quienes realizan un avalúo y establecen un monto que el Estado debe entregar a las partes que tienen derecho sobre un bien inmueble. Regularmente, este valor coincide con el establecido en la vía administrativa.
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También hay otros motivos de atraso. Por ejemplo, en el análisis se encontró un caso que sufrió una demora de 24 meses pues aunque el dueño había aceptado el avalúo administrativo, hubo una traba porque en la propiedad “había un arrendatario operando una actividad comercial en la informalidad, quien se opuso al monto ofrecido para el traslado del menaje de su negocio (un monto que representaba una parte ínfima de la indemnización total)”.
Aunque los procesos de expropiación poseen su fase inicial en sede administrativa, se elevan al Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda “cuando el propietario no acepta la oferta del avalúo administrativo o el bien presenta alguna anotación o disputa”.
“Un hallazgo contraintuitivo de la revisión de los expedientes es que el porcentaje de casos tramitados en la vía judicial es superior, a pesar de que en la mayoría de ellos el propietario aceptó el avalúo administrativo”, explica el documento.
El informe Estado de la Justicia señala que contrario a la expectativa que tenían los informantes clave que utilizó para su estudio, en la mayoría de los casos había un acuerdo sobre el avalúo administrativo inicial de la propiedad.
“En principio, cuando hay un acuerdo sobre el precio, la judicialización del caso solo puede existir si el bien o derecho está en litigio o con anotaciones, si hay exacciones (cobro de impuestos o multas) o gravámenes, si el titular o poseedor está ausente, carece de capacidad para actuar o de representante legal, o bien, si a pesar de la aceptación expresa o tácita del avalúo, el propietario se niega a otorgar la escritura”, señala el informe.
Fallidas reformas
En la última década, se han impulsado una serie de modificaciones legales para tratar de agilizar las expropiaciones para obras públicas. Sin embargo, es evidente que las iniciativas no han generado los resultados esperados.
En junio del 2017, el Congreso aprobó una ley para corregir una reforma del 2014, la cual planteaba que la Administración Pública podría disponer de un terreno 15 días hábiles después de declarar un proyecto de interés público y en dos meses en caso de expropiaciones de habitaciones familiares. El problema fue que esa reforma no le fijó plazo al accionar de los juzgados.
Para corregir el vacío, los diputados aprobaron una nueva legislación que obligaba al Juzgado Contencioso a que, en cinco días máximo a partir de que el Estado depositara el monto del avalúo de la propiedad, gire la orden de expropiación, emita una anotación sobre el terreno y nombre un perito idóneo para hacerle otra valoración al bien inmueble.
La reforma buscaba permitir al Estado entrar en posesión del inmueble aunque no estuvieran resueltos los reclamos de los dueños. Sin embargo, estableció dos requisitos: que estén notificadas todas las partes y que el juez conozca el expediente. Eso significa que para llegar a ese paso y al posterior depósito del avalúo, igualmente el juez debe ver todas las gestiones.
Debido al significativo atraso que aún presentaban los proyectos viales, en enero del 2022 la administración Alvarado barajaba otra nueva modificación a la Ley de Expropiaciones para que el Estado pudiera resolver por la vía administrativa los trámites para disponer de terrenos donde no se afectan viviendas, industrias o derechos comerciales, sin tener que esperar la decisión de un juez.
Tal iniciativa o cualquier otra que pretenda agilizar los procedimientos deberá ser retomada por el actual gobierno o los diputados.
En junio pasado, un informe de la Cámara Costarricense de la Construcción (CCC) señaló que el cálculo político generó atrasos de hasta 1.250 días en obras de infraestructura, cuyas órdenes de inicio fueron anunciadas con “bombos y platillos” sin haberse completado fases previas como las expropiaciones o la reubicación de servicios públicos.
Al respecto, el informe Estado de la Justicia 2022 recalca que la mayor cantidad de casos de expropiación que se tramitan en Costa Rica son por infraestructura vial.
“Mayoritariamente, afectan de manera parcial propiedades en los márgenes de un segmento lineal de la obra. Entre los casos analizados, la mayor parte del área por expropiar son terrenos en verde, sin ningún tipo de construcciones (...). El área de esas construcciones mide en promedio 134 metros cuadrados, pero oscila significativamente entre 19 y 354 metros cuadrados”, afirma el informe.
Agrega que de 63 expedientes, solo en cuatro el reclamo de indemnización obedecía a la existencia de algún derecho comercial, de arrendamiento o por cultivos. “Tres de ellos corresponden a casos en las obras de Circunvalación (norte) y otro se refiere a una servidumbre eléctrica del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)”, añade.
Precios altos
El análisis realizado permitió determinar que “el valor promedio al que se pagan los terrenos es de $527 (¢355.198 al tipo de cambio del 15 de julio) por metro cuadrado en zona urbana y $103 (¢69.422) por metro cuadrado en zona rural.
“El valor total de los avalúos administrativos en los 63 casos estudiados asciende a poco más de $13 millones (¢8.762 millones). El precio promedio del suelo en los avalúos administrativos parece alto si consideramos que se refieren a precios estimados entre 2017–2019 y mayormente a terrenos en verde.
“Sin embargo, al no tener un sistema de información con datos específicos sobre los precios de mercado para todo el país –de calidad, cobertura y periodicidad adecuados–, no se puede realizar una comparación adecuada. Como es de esperar, el monto promedio pagado por metro cuadrado es mayor mientras menor sea el tamaño de las propiedades, con excepción de los dos casos de expropiaciones de terrenos de más de una hectárea”, manifiesta el documento.
Dentro del informe se ejemplifica que por un terreno en Montes de Oca, cuyo avalúo data del 2017, se pagaron $1.817 por metro cuadrado, es decir, $312.524 en total, ya que el terreno tenía una extensión de 172 metros cuadrados. Ese precio, detallan los expertos, es alto en comparación con el promedio del valor del suelo en la zona.
“En los 49 expedientes para los cuales se localizó información sobre el valor fiscal de la propiedad –dato generalmente contenido en las certificaciones registrales–, queda evidenciada la distancia entre los valores a los que se expropia, particularmente al comparar este dato con el monto del avalúo administrativo.
“Esto último, pese a ser un hecho conocido, requiere reflexión en el sentido de que el Estado percibe muy poca recaudación (valores muy desactualizados) por propiedades que luego indemniza en montos muy superiores (no descuenta impuestos caídos)”, finaliza el análisis.