El Fondo Monetario Internacional (FMI) recomendó al Gobierno impulsar la ampliación de la cobertura del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) como opción para fortalecer la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones. Al mismo tiempo, cuestionó la viabilidad de la propuesta de pensión básica universal que pretende garantizar un ingreso mínimo a todas las personas durante la vejez, según consta en un informe de evaluación elaborado por el organismo, a petición del Ministerio de Hacienda.
El FMI también sugirió aumentar el alcance del régimen no contributivo y eliminar ciertas deficiencias regulatorias y administrativas en la pensión actual. “El sistema puede ayudar al Gobierno a lograr su objetivo de ampliar la cobertura sin la intervención de la pensión básica universal”, refiere el organismo.
El informe añade que “la seguridad de los ingresos en la vejez puede abordarse de forma más eficaz, con efectos fiscales secundarios menos pronunciados, mejorando la cobertura y el cumplimiento del IVM y ampliando el alcance de los servicios sociales en el plan de pensiones”. El documento, publicado el pasado 17 de mayo fue elaborado por una misión técnica del Fondo que estuvo en Costa Rica haciendo la evaluación de la propuesta, en mayo del 2023.
Nogui Acosta, ministro de Hacienda, confirmó a La Nación que el análisis del organismo financiero se basa en el proyecto de ley sobre la pensión básica universal presentado por el presidente de la Asamblea Legislativa, Rodrigo Arias, en abril del 2023. “El Gobierno no ha planteado reformas al IVM ni al régimen no contributivo, tampoco se elabora un proyecto de ley sobre la pensión básica universal”, aseguró Acosta.
El año pasado, el diputado Arias presentó un proyecto de ley que propone utilizar cinco fuentes de financiamiento para crear una pensión básica universal igual al monto del beneficio por vejez que otorga el régimen no contributivo de la CCSS, para todos los adultos mayores que hayan vivido en el país al menos 40 años.
El proyecto Ley de Creación de Pensión Básica Universal registrado en el Expediente Nº 23625 aún no ha sido asignado en comisión legislativa, de acuerdo con el sistema de consulta de este poder del Estado y confirmado por la oficina de prensa de Arias.
FMI cuestiona propuesta
En el documento Costa Rica. Pensión Básica Universal: Objetivos y Restricciones, el FMI considera que es poco probable que el planteamiento de la pensión básica universal cumpla plenamente los objetivos declarados. “La propuesta empeorará la sostenibilidad financiera del plan de pensiones de la seguridad social y creará necesidades de financiación adicionales”. Esto se traducirá en un agotamiento acelerado de las reservas del régimen IVM y, una vez agotadas, requerirá ajustes significativos en los parámetros o mayores transferencias gubernamentales.
“Esto último implicará recortes del gasto público en ámbitos distintos de las pensiones, impuestos más altos o deuda pública adicional”, indica el organismo.
La pensión básica universal se concibe en el documento como una prestación pagada a todos los ciudadanos que superen la edad de jubilación con al menos 40 años de residencia en Costa Rica. El beneficio se define en 63%, excluyendo el aguinaldo, del umbral de pobreza y funcionaría como un plan de prestaciones definido con una pensión fija (uniforme). La línea de pobreza, según la Encuesta Nacional de Hogares 2023, es de ¢129.038 en los hogares urbanos.
Desincentivo para cotizar
El FMI señala en el reporte de evaluación de 57 páginas, que la pensión básica universal sustituirá gradualmente la pensión social no contributiva, destinada a quienes no tienen pensiones, y la pensión mínima contributiva, dirigida a quienes tienen al menos 15 años de cotización.
Para el organismo, sustituir estos dos instrumentos por uno solo podría reducir los incentivos de los asegurados para cumplir con los regímenes contributivos. “Se puede esperar que, en particular, las personas con menos de 180 meses (15 años) de aportes tengan menores incentivos para cotizar que en la actualidad, ya que pueden recibir una pensión de vejez independientemente de la duración de la contribución”.
El FMI también indica que las tasas de reemplazo, es decir, los ingresos de jubilación en relación con los ingresos finales aportados, no aumentarían para un trabajador con salario mínimo que haya cotizado 15 años o más si se aplica el régimen de pensión básica universal en este momento. Esto se debe a que los beneficios del jubilado bajo su propio sistema de pensiones (sin el complemento de pensión mínima) más lo que otorgaría este nuevo esquema, no pueden ser superiores a los establecidos en las reglas actuales.
Bajo supuestos optimistas, el FMI estima que la pensión básica universal lograría la cobertura total de todos los ancianos pobres que no tienen derecho a una pensión contributiva en aproximadamente 10 años. En cuanto al financiamiento del nuevo régimen de pensiones, la entidad financiera internacional señala que dependería de múltiples fuentes, incluida una reducción del primer pilar, contribuciones estatales redirigidas, antiguos ingresos del régimen no contributivo y otros impuestos. Sin embargo, menciona que este aspecto aún no está definido en el proyecto.
El organismo sugiere que la implementación de la pensión básica universal debe ser gradual, y que la cobertura total (universalidad) se logrará, como estimación optimista, hasta la década de 2050 y solo para el grupo de personas que se jubilan en esas fechas.
En Costa Rica, el sistema nacional de pensiones se establece en cuatro pilares. El primero es la pensión contributiva básica, de capitalización colectiva con financiamiento tripartito con aportes del Estado, los trabajadores y patronos, tal es el caso del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).
Los otros pilares del sistema son la pensión complementaria obligatoria, conformada con los aportes obligatorios del trabajador y es de capitalización individual. Estos aportes los registra y controla la CCSS y los administra la operadora de pensiones elegida por el trabajador (ROP); la pensión complementaria voluntaria, un ahorro voluntario con la operadora de la escogencia del trabajador que busca mejorar su ingreso cuando se pensione; y la pensión no contributiva, una asistencia concedida por la seguridad social a las personas que no han contribuido o cotizado a ningún régimen y cumplen con los requisitos para obtenerla.
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El FMI recomienda, además, mejorar la administración de ingresos aprovechando la infraestructura tecnológica y de administración pública, revisar las normas de elegibilidad para las pensiones sociales y ajustar las asignaciones presupuestarias de los programas de transferencias sociales a los objetivos de política social, de modo que los beneficiarios elegibles, incluidas las personas mayores sin pensión contributiva, no acaben en listas de espera.
En el documento, el FMI hace un llamado a considerar medidas para ampliar el plan de pensiones sociales del régimen de pensiones no contributivas para que las personas mayores puedan ser elegibles para un seguro social.
Solicitud de Supén
Por otro lado, Nogui Acosta, señaló que la solicitud de evaluación se realizó a petición de la Superintendencia de Pensiones (Supén) para analizar la posibilidad de crear la pensión básica universal.
Acosta refirió que el organismo recomendó que, para los efectos de protección a las personas mayores, es más relevante en este momento el régimen no contributivo porque ayuda a disminuir las condiciones de pobreza y un sistema universal sería una transformación muy grande en los sistemas básicos.
“El Ministerio de Hacienda está consciente de la necesidad de estructurar un mecanismo que asegure el futuro sin condiciones de pobreza para una población grande de costarricenses que está envejeciendo rápidamente. Con los niveles de informalidad que existen es difícil que puedan consolidar una pensión. Hay que ir pensando en los mecanismos idóneos, pero es más allá de un proyecto de ley, es un acuerdo que permita a los regímenes básicos transformarse, particularmente el tema del aporte del Estado a estos”, indicó Acosta.
La Nación remitió consultas a la jerarca de la Supén, Rocío Aguilar, el lunes 27 de mayo a las 5:50 p. m. Hasta las 6:00 p.m. del miércoles 29 de mayo se esperaba respuesta; por la mañana, la oficina de prensa de la entidad indicó que las consultas serían a la brevedad posible, en vista de que Aguilar tenía una reunión en la Asamblea Legislativa.
En diciembre de 2022, Rocío Aguilar, jerarca de la Superintendencia de Pensiones (Supén), planteó la propuesta de un régimen de pensión básica universal. En días recientes, señaló que la iniciativa forma parte de un paquete de proyectos de ley que serán presentados al legislativo en febrero de 2025 para asegurar la sostenibilidad y elevar la cobertura del Sistema Nacional de Pensiones.
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El FMI menciona que, a largo plazo, el gasto total en pensiones públicas aumentará significativamente (+0,6% del PIB), ya que una proporción cada vez mayor de la población de edad avanzada estará cubierta por la pensión básica universal. Los gastos ascenderán al 1,6% del PIB para el 2070. Estos costos podrán compensarse parcialmente con menores gastos de pensiones del IVM y del régimen no contributivo.
