Un artículo publicado en La Nación del 6 de enero pasado incluía un gráfico sobre los amenazantes vencimientos de la deuda externa y citaba un trabajo que presenté del caso Costa Rica en un seminario sobre lo fiscal en América Latina.
En ese documento, llegaba a algunas conclusiones y recomendaciones (el documento completo se puede bajar en este link ). Estas se centran en el contexto nacional y en la necesidad y la dificultad de las reformas fiscales en Costa Rica.
Sin capacidad de adaptación. En un contexto de transformaciones productivas y de estilo de desarrollo, alta desigualdad y exclusión, malestar ciudadano, fraccionamiento político y escasa gobernabilidad, se ha producido un forcejeo político y social en el cual ninguna fuerza ha tenido la aptitud para imponer su programa completo. La situación ha afectado negativamente la capacidad de adaptación de las instituciones, específicamente, la de desarrollar y financiar adecuadamente las acciones públicas.
Ingresos insuficientes. El sistema tributario es muy regresivo, con diseños obsoletos, alta elusión y evasión y con exenciones para muchos de los sectores más dinámicos de la economía.
Los ingresos fiscales de Costa Rica están cerca del promedio de América Latina y el Caribe, no así el mejor nivel de progreso social. De ahí que esos ingresos sean insuficientes para financiar las necesidades actuales de gasto, como lo expresa un déficit persistente y el incremento de la deuda pública como mecanismo de financiamiento de obligaciones originadas en normas (leyes y Constitución Política) y en automatismos del gasto. Aun con esfuerzos de contención del gasto, son necesarios mayores ingresos fiscales.
Es indispensable emprender una reforma fiscal para que el Estado cuente con más ingresos, mejore la estructura de exenciones, los sectores más dinámicos de la economía contribuyan al financiamiento del Gobierno y los mayores niveles de crecimiento económico redunden en incrementos proporcionales a la recaudación. Es necesario también atacar la exención, la evasión y la elusión de los impuestos para corregir una baja carga impositiva y prácticas comerciales de competencia desleal. Todo esto podría incidir en mejorar los efectos redistributivos de los tributos y del gasto público.
Las consideraciones sobre los ingresos son abundantes: las bases de los impuestos se han erosionado por los cambios en la estructura productiva, el consumo y el comercio internacional. Se exoneran de casi todos los impuestos los factores más dinámicos, tales como zonas francas (bienes y servicios), gran cantidad de bienes y casi todos los servicios.
Hay problemas de diseño del impuesto sobre la renta que reducen su capacidad de recaudación y le restan potencial redistributivo. Los problemas de elusión y evasión son múltiples y graves, con implicaciones en la recaudación.
Son claras, asimismo, las recomendaciones sobre la modernización de los diseños de impuestos, la ampliación de las bases imponibles y sobre el acompañamiento necesario, con un mayor esfuerzo, para combatir la elusión y la evasión fiscal, y el fortalecimiento de la economía formal. El impacto redistributivo nulo o muy reducido del sistema tributario tendría que ser mejorado con variaciones de las combinaciones de impuestos.
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Gastos inflexibles y crecientes. En materia de gastos, el documento muestra que los crecimientos automáticos en las remuneraciones y las transferencias (entre ellas las pensiones) necesitan una adecuación para que queden asociadas a resultados y contribuyan a la equidad, especialmente en una época con bajos niveles de inflación.
Es necesario sustentar las políticas públicas sociales incluyentes y, a su vez, lograr mejoras en la eficiencia y en la eficacia. Es preciso que los presupuestos públicos cuenten con un amplio espacio para recuperar y hacer avanzar la infraestructura económica y social, contribuyendo así al crecimiento económico y el empleo.
Los estrujamientos de los presupuestos públicos deben moderarse desde los disparadores del gasto y tomar medidas para prevenir las alzas de las tasas de interés. Deben reformarse la propia arquitectura del Estado, así como sus mecanismos de planificación y dirección de la actividad pública hacia territorios y sectores sociales con accesos tan desiguales a las oportunidades, lo cual mejoraría su impacto y la percepción ciudadana sobre su utilidad y necesidad.
Debe restablecerse la responsabilidad fiscal, reducirse la promesa democrática en la práctica para establecer mayores responsabilidades al Estado, asociada a recursos frescos que se identifiquen, y poner límite al endeudamiento sin restricciones absolutas, con margen para las políticas anticíclicas.
Reactivar para la inclusión. El país tendría que reactivar la economía, pero no con más de lo mismo. Esto supone la corrección del rumbo hacia políticas públicas de desarrollo productivo y redistribución de los incentivos entre las actividades y los sectores económicos para lograr que la economía sea más incluyente y utilice los recursos existentes, especialmente, para reducir las tasas de desempleo y subempleo. El norte es una modernización de la estructura económica que sea incluyente, esto es, que llegue a más sectores y a más territorios.
Lecciones del pasado para impulsar una reforma. El país no ha hecho una reforma fiscal significativa desde 1995. Los intentos fallidos señalan que los impuestos tienen opositores específicos con capacidad de influencia en las decisiones, pero sus posibles beneficiarios no están articulados ni simpatizan con todos los impuestos incluidos en la reforma.
Una solución fiscal no es un asunto que pueda ser abordado desde los ingresos, de los gastos, de la deuda o de las reglas de disciplina, cada uno por aparte o con estas dimensiones juntas. Hasta esto es insuficiente, pues es necesario considerar la perspectiva de reactivación económica, del reparto de las cargas entre sectores, de la mejora en los costos-efectividad del Estado.
No hay fórmulas simples, aunque las lecciones aprendidas en ejercicios fallidos de reformas fiscales anteriores sugieran la descomposición en diversos proyectos legislativos relativamente sencillos y un alto liderazgo combinado con un proceso de negociación muy activo.
El Acuerdo Nacional entre partidos políticos con representación, aun cuando no produjo resultados sobre tributos, pues seis de nueve no apoyaron estos acuerdos, pero sí fue votado por el 81 % de la representación, mostró que es posible llegar a ambas mayorías calificadas sobre asuntos de gobernanza fiscal, reforma administrativa del Estado y del empleo público.
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Para romper con la inercia, es posible que sea necesario introducir impuestos nuevos en la fórmula, al menos para un periodo de transición, a un nivel de equilibrio fiscal y desaceleración del crecimiento de la deuda, tal como un impuesto a las transacciones financieras.
El autor es economista.