Las asociaciones público-privadas (APP) se rigen por la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos y la reforma aprobada en el 2019 en la Ley 9701.
La legislación fue base para la construcción de la carretera San José-Caldera ($360 millones), la terminal de pasajeros del aeropuerto de Liberia ($35 millones), la terminal de contenedores de Moín ($1.000 millones) y la terminal granelera de Puerto Caldera ($25 millones).
Actualmente, se promueve la modernización de los corredores San José-Cartago ($400 millones) y San José-Río Frío ($600 millones), la ampliación de San José-Caldera ($500 millones) y el tren rápido de pasajeros ($1.500 millones) como parte del relanzamiento del programa APP de Costa Rica.
Está claro que el país requiere mejoras con el objetivo de sacar el máximo provecho de esta herramienta, pero deben efectuarse preservando la seguridad jurídica y enviando señales de compromiso con una política de Estado estable a largo plazo.
En este sentido, es relevante aclarar algunos puntos sobre el alcance de la ley vigente y delinear las acciones necesarias para consolidar y fortalecer el modelo.
Al no existir una definición y nomenclatura internacionalmente acordada para los modelos de inversión en infraestructura, es común que se genere confusión entre los términos concesión y APP, cuando técnicamente estamos hablando de lo mismo.
De acuerdo con la Guía de referencia de alianzas público-privadas, documento elaborado por varios organismos multilaterales líderes en la materia, una APP se define como un contrato a largo plazo entre una entidad privada y una de gobierno para la provisión de un activo o servicio público, en la cual el privado asume grandes riesgos y responsabilidades de gestión contra una remuneración ligada con el desempeño.
Asimismo, la Eurostat, en su Guía para el tratamiento estadístico de APP, brinda una definición similar e introduce una única diferencia al referirse a concesión cuando la principal fuente de ingresos del concesionario provine del cobro de tarifas al usuario (ej. peajes) y APP cuando el ingreso proviene principalmente del Estado (ej. pago por disponibilidad).
En este contexto, la ley de concesiones de Costa Rica es esencialmente una ley APP, pues permite en el artículo 1 la estructuración de proyectos con contraprestaciones cobradas a los usuarios, pagos por el Estado o combinación de ambos, es decir, es un aval al desarrollo de todo tipo de APP, sin limitarse a un modelo en específico.
Más allá del transporte. En términos de sectores, si bien la experiencia de Costa Rica ha estado esencialmente orientada al transporte, la ley solamente excluye energía y telecomunicaciones (reguladas por otras leyes), así como los servicios de salud, al entenderse que podría concesionarse infraestructura mientras la atención médica permanece bajo gestión estatal.
El marco legal no limita el uso del modelo para otros ámbitos en los cuales la colaboración entre el sector público y el privado podría generar valor, por ejemplo, saneamiento de aguas residuales, infraestructura educativa y movilidad urbana, entre otros.
Debilidades históricas. Contamos con una ley amplia en cuanto a modelos aplicables y en cuáles sectores, y que brinda condiciones para la ejecución de los proyectos.
Entonces, ¿qué se necesita para dinamizar la utilización de esquemas APP? La experiencia del país nos dice que la solución a los problemas de infraestructura no depende de cambios abruptos al marco normativo, sino de atender debilidades históricas que están relacionadas principalmente con mejoras en la gestión y, en algunos casos, reformas puntuales.
Concretamente, el modelo adolece de una visión que no supera cuatro años y una débil planificación y preparación de proyectos para conformar un pipeline. Además, carece de la formación y consolidación del capital humano necesario para la gestión y control de las iniciativas.
Así como por medio de la Ley 9701 se reformó puntualmente la ley de concesiones para crear un fondo de preinversión, es posible responder a los otros retos por medio de decisiones de política o reformas que no comprometan la estabilidad, uno de los factores más valorados en esta industria.
En lo referente a Costa Rica, el BID, en la publicación “Principios fundamentales en leyes APP: repaso de América Latina y el Caribe”, describe al país como una economía con un marco legal APP estable y definido.
Cabe recalcar que la estabilidad de las reglas es uno de los elementos clave señalado por la OCDE en sus principios de gobernanza pública de APP y principios para la participación del sector privado en infraestructura.
Al igual que con el fondo de preinversión, las necesarias transformaciones del Consejo Nacional de Concesiones (CNC) o el fortalecimiento del esquema de iniciativa privada pueden canalizarse por medio de enmiendas a la ley existente.
La débil planificación y establecimiento de una política de Estado dependen de un acuerdo y madurez entre los principales actores para comprender que los proyectos superan periodos presidenciales y que el cumplimiento de las fases de preingeniería constituye la piedra angular.
Técnica, disciplina y consistencia. Si bien es tentador pensar en nuevas leyes para la solución de los problemas, la experiencia local e internacional demuestra que el éxito radica en técnica, disciplina y consistencia en el tiempo.
Después de años durante los cuales el país paralizó y dudó de la ejecución de nuevos proyectos bajo la ley de concesiones, hemos dado el paso y se ha anunciado un amplio plan de inversiones que despiertan interés local a internacional.
Es el momento de avivar la confianza para garantizar el éxito de los proyectos y posicionar al país como destino de inversión en infraestructura. Atendamos los retos pendientes sin comprometer los avances.
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El autor es economista especialista en infraestructura.