Frente a la incertidumbre, flexibilidad y recuperar el rumbo
En la práctica, muchas de las características de la Constitución y la ley quedan por fuera, o no se utilizan en muchos de los Planes Nacionales de Desarrollo
Miguel Gutiérrez Saxe
En el artículo de ayer, esbocé las incertidumbres que nos rodean, el marco normativo del Programa Nacional de Desarrollo (PND) y formulé dos preguntas que apuntan a lo mismo. ¿Convendrá preparar un PND como es usual, es decir, un libro cerrado que recopila, en el mejor de los casos, aspiraciones y acciones con sus respectivos objetivos? ¿O debería el país intentar crear un instrumento dinámico que sirva para definir, medir, mejorar, evitar la degradación y articular el esfuerzo de las instituciones públicas, y orientar y dar confianza a los privados? Parafraseando a W. Kelvin.
Recurro a una consideración reciente de Johnny Meoño con citas de leyes sobre los límites y las atribuciones del presidente de la República: no puede dar órdenes a una junta directiva; debe emitir las directrices mediante el ministro del ramo y pedir ambos al Consejo de Gobierno la destitución si la junta las incumple.
Pero puede dirimir conflictos de competencia entre un ministerio y entes, o entre estos. También, el presidente, junto con cada ministro, tiene que responder por el desempeño y los resultados de los entes de cada sector. La palabra clave que rescato es directrices.
Defectos
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En la práctica, muchas de las características de la Constitución y la ley quedan por fuera, o no se utilizan en muchos de los Planes Nacionales de Desarrollo. Veamos:
1. No se presta atención a un problema de los dos principales del sector público costarricense: la coordinación de la miríada de entes públicos que actúan y generan resultados para la población, o para un sector o territorio; no se aborda ni intenta recuperar los conceptos constitucionales y legales de la articulación de la arquitectura del Estado (gobernanza).
2. No atiende el asunto de un sistema político fraccionado, con un Ejecutivo que tiene una primera, segunda o tercera minoría en la Asamblea Legislativa, en los últimos 20 años.
3. El plan se arma y se propone de manera cerrada (final) como si se tratara de un país no globalizado, no sujeto a las incertidumbres y a los vaivenes internacionales y propios, tan frecuentes en nuestros tiempos.
4. No se recurre a convocar el apoyo de sectores o entes territoriales para la formulación, coordinación y ejecución.
5. El PND se centra en objetivos que no dependen mayormente de la acción propia del Ejecutivo y deja de lado los resultados que sí dependen de la coordinación y acción del gobierno; no trata temas centrales. Actualmente, sería grave no considerar las restricciones fiscales, especialmente la regla fiscal, que marca una desaceleración del gasto público corriente, y por algunos años del de inversión.
6. Los planes señalan algunos sectores y rectorías (por lo general, establecidos en un decreto ejecutivo, no siempre con respeto a la ley), pero muy escasamente se detienen a establecer directrices para esos sectores y rectorías, menos aún, las incorporan en el plan como resultado de un esfuerzo de participación de entes, ni se diga de sociedad civil.
7. Los planes no son ocasión para conjuntar equipos y capacidades estratégicas de los entes públicos, se supone que el mecanismo de reparto de poder entre partidos en las juntas directivas, definido a principios de los años 70, conocido como 4-3, y las rectorías son suficientes para orientar y articular la acción pública sectorial o territorial. Supuestos muy endebles a la luz de los acontecimientos.
8. No se planifica para los resultados y la rendición de cuentas, ni la planificación cubre los distintos sectores y territorios, lo que redunda en una ausencia de la consideración de las estrategias que deberían ser parte de los planes.
Replanteamiento
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Revisados ciertos defectos, conviene replantear algunos aspectos de un plan nacional de desarrollo, introducir algunas variantes que corrijan estos defectos.
Lo primero es variar el concepto. El PND es un cuerpo que expresa un conjunto de grandes objetivos, la forma de articulación del Estado e incorpora el concepto de directriz que se irá planteando mediante un mecanismo de participación de sectores.
Es un plan abierto, considera escenarios y se modifica conforme cambien los fundamentos y apreciaciones centrales, y al cual se le adicionan directrices que pueden ser sectoriales o territoriales.
La participación de los entes del sector, que aportan las capacidades técnicas y su conocimiento, no es opcional, así como las consultas y estudios para precisar las aspiraciones de la sociedad. El PND tendría que actualizarse año tras año para sustituir el pronóstico por una corrección real y modificar dicha tendencia.
Lo segundo, el grado de desagregación y detalle del documento original del PND no es lo prioritario, pues resta flexibilidad. El detallar tiene sentido en los aspectos de inversión pública, ya que el plan y el presupuesto están unidos.
Al separarse los objetivos de sus dimensiones financieras, la desagregación de la formulación del plan aporta poco al realismo de las previsiones y su relación con resultados para la sociedad. No favorece la rendición de cuentas.
En tercer lugar, los planes, por lo general, no incorporan un capítulo fundamental que clarifique la gobernanza, la articulación de los entes públicos en torno a objetivos y medios, tanto sustantivos como para la rendición de cuentas.
Hay que recuperar los conceptos constitucionales y legales de la articulación de la arquitectura del Estado. Si se utiliza la base de datos que generó y da mantenimiento el Estado de la Nación sobre instituciones, se puede tener una buena aproximación de sectores, sus atributos, características, recursos, etc.
Diversas directrices para los sectores y territorios pueden agregarse paulatinamente al PND. La ruta no comienza por el final, no es necesario concluirlas todas al mismo tiempo, quizá elaborar algunas prioritarias y una base metodológica para su preparación.
El rumbo lo establece la propia Constitución en el artículo 50: el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Ese es el rumbo.
