La reforma fiscal que se discute en la Asamblea Legislativa plantea los primeros pasos para aliviar la asfixia que generan los crecientes montos para destinos específicos sobre las finanzas del Gobierno.
Estas partidas son asignaciones presupuestarias predefinidas, tanto por la Constitución Política como por una ley, que disponen la realización de un gasto en particular en favor de alguna institución pública o un grupo de entidades.
Algunos ejemplos son las asignaciones, establecidas en la Carta Magna, del 8% del producto interno bruto (PIB) para la educación pública y del 6% de los ingresos corrientes del Gobierno Central para el Poder Judicial.
La Contraloría General de la República (CGR) señala a los destinos específicos, por su crecimiento inercial, como uno de los principales disparadores del gasto público e insta a revisarlos a fondo.
“Puede haber cualquier reforma que, mientras sigamos con ese nivel de gasto, creciendo en la manera en que crece, los fondos se van a ir. Sería como echar los fondos en una canasta con hueco", advirtió la contralora Marta Acosta.
Tales obligaciones representan el 80% de los ingresos corrientes del Gobierno Central y cerca de un 70% del gasto primario del Presupuesto Ordinario de la República.
Además, estos rubros consumirán ¢4,2 billones (38,5%) de los ¢10,9 billones del plan de gasto para el 2019. Ese monto equivale el 11,5% del producto interno bruto (PIB).
Y, aunque la partida se reducirá el año entrante en un 1% con respecto al 2018, todavía así devorará un 83,4% de los ingresos corrientes proyectados por el Estado para el siguiente ejercicio económico.
Hasta ahora, las autoridades del Ministerio de Hacienda están amarradas de manos y no tienen otra alternativa que atender todos esos gastos, aunque no tengan recursos frescos y deban endeudarse para cubrirlos.
Busca flexibilidad
El proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas propone medidas para que el Ejecutivo tenga mayor flexibilidad a la hora definir su gasto para cubrir esos destinos, en específico los establecidos por ley.
La iniciativa plantea que si la deuda del Gobierno Central supera el 50% del PIB (podría ocurrir en el 2019), Hacienda pueda presupuestar y girar fondos para esas asignaciones según la disponibilidad de recursos sanos y suficientes.
Es decir, el Poder Ejecutivo tendría, al fin, cierto margen de discrecionalidad para decidir cuáles obligaciones cumple a cabalidad, cuáles en forma parcial y cuáles dejaría sin atender del todo. Hoy, esa posibilidad no existe.
En sintonía con lo anterior, el proyecto también sugiere como norma fiscal que en el caso de partidas que no tengan rango contitucional o que no sean financiadas por una renta especial, Hacienda pueda determinar el monto a presupuestar, de acuerdo con el estado de las finanzas públicas.
Además, la reforma propone eliminar aportes creados por ley al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), las juntas de educación, el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) y Fondo de Subsidios para la Vivienda (Fosuvi), entre otros.
Tambien plantea que dentro del 8% del PIB asignado para la educación pública se contabilicen los recursos asignados para primera infancia, preescolar, educación primaria, secundaria, educación profesional y educación técnica, incluido el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA).
De esta forma, pretende el proyecto, el Gobierno adquiriría control sobre una porción mayor del Presupuesto de la República, pues en este momento apenas tiene posibilidades de maniobrar sobre un 5% del total del plan de gastos.
No obstante, el plan también pone un límite a esa flexibilidad presupuestaria.
El artículo 34 del capítulo IV “Cumplimiento de la Regla Fiscal" dispone que la asignación de dinero para destinos específicos y transferencias corrientes no podrá ser inferior a la del presupuesto vigente.
Así, por ejemplo, si este año el Gobierno presupuestó ¢76.711 millones de lo recaudado del impuesto sobre la renta como destino específico para el PANI, el año entrante no podría asignar menos de ese monto.
No obstante, si la recaudación por concepto de ese tributo creciera, el Ejecutivo podría destinar el sobrante de lo que le correspondería al Patronato para destinarlo al pago de la deuda, o para cubrir otras obligaciones.
Voces a favor
La diputada liberacionista Yorleny León, una de las representantes de su bancada en la comisión especial que discute la reforma fiscal, considera convenientes los contenidos del proyecto para desamarrar al Gobierno a la hora de tener que enfrentar el financiamiento de los destinos específicos.
Sin embargo, León dijo que la flexibilidad que le traería la iniciativa al Poder Ejecutivo no se debe entender como un permiso para dejar de enfrentar responsabilidades de financiamiento de programas fijados por ley.
“Eliminar destinos específicos es muy favorable, pues le permitirá al Ejecutivo hacer un mejor manejo de los recursos de los que dispone. Pero también hay una llamada de atención al Ejecutivo para que honre entonces esos compromisos. El énfasis debe quedar en que ese mejor uso de los recursos no signifique el abandono de obligaciones que tiene.
" Por ejemplo, en ningún momento se pretende que al Patronato Nacional de la Infancia (PANI) no se le giren los recursos que le corresponden pero, si las finanzas se complican, se le puede restringir un poco a esa institución o a cualquier otra, para atender algo igualmente urgente", comentó.
Al respecto, Pedro Muñoz, legislador del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), dijo que lo que propone el plan fiscal es “un buen primer paso” para desamarrar al Gobierno en cuanto a la cobertura presupuestaria de los destinos específicos.
No obstante, Muñoz afirmó que se requiere la aprobación de la regla fiscal constitucional para darle el rango máximo a la alternativa que desahogaría al Ejecutivo.
Contraloría: Se impone revisión de gastos
Por su parte, la Contraloría General de la República insiste en “la imperiosa necesidad de que los destinos específicos sean revisados a fondo para acercarlos a la realidad económica y social del país”.
La contralora Marta Acosta afirmó que Costa Rica debe discutir si los destinos específicos siguen siendo necesarios.
“Considero que sería conveniente darle un margen de discrecionalidad, de flexibilidad, al Ejecutivo al asignar los recursos según la recaudación que haya.
“Les pongo el ejemplo del PANI: La Ley dice que se le debe girar un 7% de la recaudación del impuesto de renta, cuando subió la recaudación y la Sala Constitucional dijo que había que darle todo (el monto que le corresponde por Ley), entonces el PANI se encontró en la situación de que no era el mejor ejecutor, y luego (dijo): ‘¿Qué hago con todo esto?’”, afirmó.
Y continuó: “¿Por qué no podría el Poder Ejecutivo tener la discrecionalidad de decir ‘aumentó la recaudación, pero no se lo voy a poder dar todo, porque quiero darle al Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) una parte’ por ser uno de los entes sacrificados, pues siempre les dan menos (de lo que le corresponde por ley)”.
No obstante, Acosta advirtió de que mientras no se modifiquen los destinos específicos fijados por ley, el Gobierno continuará con problemas en sus finanzas, aun en caso de que se concrete la reforma fiscal.
“Puede haber cualquier reforma que, mientras sigamos con ese nivel de gasto, creciendo en la manera en que crece, los fondos se van a ir. Sería como echar los fondos en una canasta con hueco porque los gastos siguen creciendo.
"Estamos a favor de aumentar los impuestos y el ingreso de recursos sanos, pero también revisemos el gasto a fondo. No se trata de medidas administrativas, porque estas pueden ser paliativas, pero no son la solución de fondo. Esa es la preocupación nuestra”, aseveró.
Por otra parte, la jerarca culminó con la observación de que el país no solo deberá revisar los destinos específicos fijados por ley sino, también, aquellos que incluye la Constitución Política.
“En cuanto al financiamiento para la educación (8% del PIB anual), yo he expresado que debería de revisarse, que hay que darse ese chance.
"No es que no entendamos o no compartamos que la educación ha sido pilar fundamental de este país, o que no es generador de oportunidades. Creo que hay que seguir apostando a la educación, pero estamos viviendo un cambio demográfico importante, entonces, podríamos, de cara al futuro, revisar o reducir (ese presupuesto) de alguna manera, o si el país decide que no, por lo menos revisarlo”, afirmó.
En su Informe Técnico del Presupuesto del 2019, la CGR afirmó que “se observa un esfuerzo del Ministerio de Hacienda por reducir el gasto en destinos específicos”.
Sin embargo, la institución fiscalizadora del erario también sostiene su tesis de que para que el saneamiento de las finanzas sea sostenible, es urgente la revisión de esas asignaciones.
Otras iniciativas
¿Hay otras propuestas distintas a la reforma fiscal para ordenar el gasto en destinos específicos?
Sí, se trata del expediente legislativo N.° 20.595, Ley de Eficiencia en la Asignación del Gasto Público, que dos diputados propusieron en el periodo 2014-2018 para eliminar los destinos específicos no regulados por la Constitución y que tienen mayor peso presupuestario.
Sin embargo, el panorama no pinta bien para esa iniciativa pues tiene un dictamen negativo de mayoría emitido por la comisión legislativa que lo discutió.
Además, está en trámite en el Parlamento el expediente N.° 20.179 que consiste en una reforma a los artículos 176 y 184 de la Constitución Política para crear una regla fiscal, es decir, las condiciones en que se puede ejecutar el gasto público.
Una de las disposiciones que se pretende incluir en el numeral 176 indica que “las obligaciones de gasto previstas por ley ordinaria podrán ajustarse respetando los principios de proporcionalidad y razonabilidad”.
La propuesta está lista para su votación final en el plenario.
Situación para el 2019
Aunque sigue siendo cuantioso, el presupuesto para destinos específicos se reduce un 1% para el año entrante respecto al 2018.
Entre los destinos que no se asignan en su totalidad, según la Contraloría figuran:
– El 8% del PIB para educación. Se destina un 7,2%, unos ¢2,6 billones. Se reduce en ¢295.322 millones con respecto al presente año.
– El 7% del impuesto sobre la renta para el PANI. Se le asigna ¢37.781 millones.
– El Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad (Dinadeco) recibirá ¢21.428 millones.
– El Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) tendrá un giro de ¢25.500 millones, ¢13.000 por concepto del impuesto único a los combustibles, y ¢12.500 millones por el impuesto a la propiedad de vehículos.