Importancia de las políticas de desarrollo productivo
Concentrarse en los fracasos de mercado ayuda a crear una estructura productiva para la economía
Ricardo Monge González
Costa Rica tiene ante sí múltiples retos que demandan la acción eficaz del Estado. No solo en educación, salud y seguridad, sino también en la definición de políticas públicas apropiadas para el fomento de la innovación, el nacimiento y crecimiento de las empresas, el desarrollo de los recursos humanos y políticas migratorias para la atracción de talento humano.
Asimismo, es necesaria la promoción de la “empresarialidad”, el financiamiento según las distintas necesidades del sector productivo, el impulso a las cadenas de valor en los diferentes bienes y servicios en que el país posee ventajas competitivas, la internacionalización (directa e indirecta) de las actividades productivas y la transformación hacia productos y servicios de mayor valor agregado. Todo lo cual, de ser correctamente atendido, auguraría un mayor bienestar para los costarricenses.
Es posible que se enfrenten fallas de mercado y de gobierno. En el primer caso, me refiero a la falta de competencia, externalidades, bienes públicos o información asimétrica, es decir, situaciones en las que no es posible lograr un óptimo de Pareto (una situación en la que ningún agente o grupo económico está mejor sin empeorar a otro) a través de los mercados, por lo que se requiere la intervención del gobierno para obtener un resultado lo más cercano posible a lo expuesto por Pareto.
Al igual que los mercados, los gobiernos pueden fallar. Una falla de gobierno se define como una elección de política que conduce a una distorsión que impide que los mercados alcancen un óptimo de Pareto. Surge cuando el gobierno crea ineficiencias porque no debería haber intervenido en primer lugar o cuando pudo haber resuelto un problema o conjunto de problemas de manera más eficiente (generando mayores beneficios netos).
Además, un gobierno falla si no interviene para corregir una falla de mercado o cuando la acción gubernamental crea distorsiones adicionales y efectos de redistribución contrarios a los objetivos originales de política.
Fortalecimiento estructural
Mientras en los fracasos de mercado lo correcto es identificarlos y atacarlos con instrumentos de política apropiados, siempre que se cuente con la institucionalidad precisa para ejecutar eficazmente la política, los fracasos de gobierno solo necesitan corregirse o eliminar las políticas que los están produciendo.
Concentrándonos en los fracasos de mercado, un valioso concepto para combatirlos de forma apropiada es el de las políticas de desarrollo productivo (PDP). Fueron definidas por el economista costarricense Andrés Rodríguez Clare y su colega Alberto Melo como políticas que apuntan a fortalecer la estructura productiva de una economía nacional particular.
Dicho de otro modo, cualquier medida, política o programa encaminado a mejorar el crecimiento y competitividad de grandes sectores de la economía (manufactura, agricultura), actividades específicas (textiles, industria de automóviles, producción de software, etc.) o el crecimiento de actividades clave (investigación, desarrollo, exportaciones, formación de capital humano).
De acuerdo con el planteamiento, varias lecciones se derivan de la experiencia internacional sobre las condiciones necesarias para que las PDP sean exitosas. La primera es que el hecho de no contar con un bien o factor de producción crítico para el desarrollo no implica necesariamente que haya que intervenir o crear una política productiva. Lo que hace necesarias las PDP es la existencia de una falla de mercado. La solución debe ser la elección de la política más adecuada en términos de eficiencia, costo, riesgo y simplicidad.
Para que la PDP sea exitosa una vez identificada la falla y el instrumento de política correcto, se necesita la institucionalidad adecuada para desarrollarla. De no contarse con ella, es preferible invertir antes en su creación que esforzarse en la aplicación de la política correcta con las instituciones inadecuadas.
No hay recetas únicas para diseñar las PDP que atiendan fallas de mercado. Es vital considerar las características propias del país en cuestión y es esencial monitorear y evaluar el impacto de la PDP para corregirla.
Cinde, Comex y Procomer
Un ejemplo clásico sobre la importancia de seguir las anteriores recomendaciones es el exitoso programa de atracción de inversión extranjera directa y promoción de las exportaciones que Costa Rica ejecutó mediante la triada Comex-Cinde-Procomer durante más de cuatro décadas.
Las fallas de mercado se identificaron apropiadamente, se diseñó la política, se trabajó en la construcción de la institucionalidad adecuada y se ejecutó haciendo los cambios necesarios en el transcurrir del tiempo.
Toda estrategia en materia de PDP debe poner énfasis en la creación de un entorno empresarial acogedor, que fomente la competencia. Por encima de todo, las políticas de desarrollo productivo no deben excluir la competencia. Esto permite que las fortalezas florezcan. Por ello, una apertura al comercio, un entorno político estable a largo plazo y una burocracia eficiente apoyarán las decisiones de inversión y ayudarán a las industrias a alcanzar economías de escala y ámbito.
Es vital comprender que toda PDP va a requerir recursos públicos o alianzas público-privadas, y la correcta institucionalidad para ejecutarla. Por eso, debemos abrir la mente y pensar más allá de una política fiscalista, en la que pareciera que el máximo objetivo es la estabilidad macroeconómica y poner en orden las finanzas públicas. Algo necesario, pero insuficiente para crecer y satisfacer más necesidades de la población.
Noticias del FMI
Un reciente artículo del Fondo Monetario Internacional, utilizando datos del período 1972-2022, señala dos buenas noticias sobre mejoras en los estándares de vida de los latinoamericanos.
La primera es que hay siete países que están moviéndose hacia los estándares de vida de los EE. UU. (convergencia en ingresos), y Costa Rica es uno de ellos. La segunda, no tan buena para Costa Rica, es que de los siete países cinco nos superan con creces en el esfuerzo de convergencia: la República Dominicana, Panamá, Chile, Colombia y Uruguay.
En estos, a diferencia de Costa Rica, se están aplicando las PDP de manera eficiente en muchos de los campos que señalé al principio, además de procurar mantener las finanzas públicas sanas.
Solo si entendemos la importancia de identificar las fallas de mercado, crear la institucionalidad adecuada (no necesariamente más empleados públicos) y diseñar PDP de manera exitosa, haremos frente a los retos actuales (desempleo, pobreza, desigualdad) y a los nuevos desafíos (transición climática, cambio tecnológico y geopolítica inestable), y mejorar las condiciones de vida de los costarricenses.
Me parece que estamos adormecidos y enamorados de la estabilidad macroeconómica, y se deja de lado el arduo trabajo que aún tenemos por delante para desarrollarnos.
