Este proyecto establecería que “el derecho de negociación colectiva corresponde a las personas empleadoras y trabajadoras o sus respectivas organizaciones, de conformidad con el artículo 62 de la Constitución Política, el Convenio N.° 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y el capítulo segundo del título duodécimo del Código de Trabajo”.

El abogado del Estado hizo un repaso de la materia con base en convenios firmados con la OIT, jurisprudencia de la Sala Constitucional y de la propia Procuraduría.

“En nuestro medio, el derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos es un derecho de configuración legislativa, por lo que su ámbito de aplicación, así como sus alcances, deben ser definidos por normas de rango legal, sin que ello necesariamente implique violación alguna de normas constitucionales”, expuso la PGR, con base en su jurisprudencia y la de la Sala IV.

“No en vano, a modo de principio orientador, los trabajos preparatorios del Convenio 154 sobre la Negociación Colectiva de la OIT aluden que, como manifestación de la acción sindical, la negociación colectiva no es ilimitada, pues debe darse siempre dentro de los límites de las leyes y el orden público”.

“Y por ello, en el caso de las Administraciones Públicas, se dispone expresamente que será la Ley o la práctica nacional las que fijarán modalidades particulares de aplicación de dicho Convenio. Así que resulta innegable que el convenio colectivo, al que se llega por negociación colectiva en el sector público, es un derecho de configuración legal”, explicó la Procuraduría.

Entonces, continúa el criterio, el legislador, “en ejercicio de su inagotable y amplia facultad de configuración normativa”, establecida por la Constitución Política, puede regular y hasta prohibir ese tipo de negociaciones en un sector de la función pública.

Una convención colectiva es un tipo de contrato establecido entre empleados y patrono para poner las “reglas del juego” en su relación laboral. No obstante, la Sala IV ha encontrado que muchas cláusulas incluidas en las convenciones del sector público eran abusivas.

En el país, existen 26 acuerdos de ese tipo en entidades como el Ministerio de Educación (MEP), la Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope), la Universidad de Costa Rica (UCR), la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) y la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (Japdeva).

En algunos sectores se podría prohibir

El Congreso, dice el dictamen de la Procuraduría, “puede configurar, regular y determinar, por ejemplo, que los funcionarios públicos regidos por el Derecho Público están excluidos de celebrar convenciones colectivas en el sector público, manteniendo su ejercicio solo en aquel reducto institucional de las empresas o servicios económicos del Estado”.

“Véase que, con respecto a las convenciones colectivas suscritas en el sector público, la Sala Constitucional recientemente, además de reiterar su sumisión a leyes de orden público que norman y regulan las especiales condiciones de empleo de las Administraciones Públicas con sus servidores, las sujetó inexorablemente a las limitaciones requeridas para armonizar el gasto público con la disponibilidad presupuestaria, en aras del derecho ciudadano al sano manejo de los fondos públicos”, añade la respuesta.

Al mismo tiempo, la PGR menciona que, en la Reforma Procesal Laboral que entró en vigencia en el 2017, se introdujeron regulaciones sobre la negociación de convenciones colectivas.

Para llegar a sus conclusiones, la PGR también analizó el Convenio 98 de la OIT sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva.

La Procuraduría hizo ver que el artículo 6 deja claro que ese convenio “no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto”.

Al mismo tiempo, hace referencia a los convenios 151 y 154 del mismo organismo que tratan sobre ese tipo de negociaciones en la Administración Pública, aunque estos no han sido ratificados por Costa Rica.

La PGR también cita un informe de la OIT del año 2002 en respuesta a una queja interpuesta, contra el Gobierno de Costa Rica, por los sindicatos Sindeu, Siprocimeca y SEC.

En ese informe, el Comité de Libertad Sindical “subraya el principio según el cual es imperativo que la legislación reconozca explícita y claramente, a través de disposiciones particulares, el derecho de las organizaciones de empleados y funcionarios públicos que no ejerzan actividades propias de la administración del Estado de concluir convenciones colectivas”.

“Este derecho solo podrá denegarse desde el punto de vista de los principios sentados por los órganos de control de la OIT sobre el Convenio 98 a los funcionarios que trabajan en los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, pero no por ejemplo a las personas que trabajan en empresas públicas o en instituciones públicas autónomas”

El criterio firmado por el procurador Luis Guillermo Bonilla Herrera añade que, conforme a esos instrumentos de la OIT, “lo cierto es que corresponderá a la legislación nacional determinar hasta qué punto esos derechos y garantías serán aplicados o no, a ciertos funcionarios del Estado”.

La Nación le solicitó una aclaración de ese criterio a la Procuraduría sobre cuáles son los funcionarios regidos por el Derecho Público están excluidos de celebrar convenciones colectivas

Ese órgano respondió que “es jurídicamente factible una limitación de la celebración de convenciones colectivas en el sector público, reconduciendo -no prohibiendo del todo- por ley dicho derecho solo a obreros, trabajadores o empleados de empresas o servicios económicos del Estado”.

“Y si así se decide legislativamente, habría que regular una norma transitoria en la que se dejen vigentes hasta su fenecimiento las convenciones colectivas pactadas en aquellos reductos administrativos excluidos y, expresamente, prever que no podrán ser prorrogadas ni renegociadas bajo ningún concepto.

“En el caso del Poder Judicial, partiendo de que sus funcionarios y empleados están inmersos en una relación estatutaria, en el tanto ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, resultaría factible incluir a los funcionarios de administración de justicia de una exclusión al derecho de convenciones colectivas en el sector público estatutario”, dijo la PGR.

También, recordó que, según criterios de la Sala Constitucional, se pueden celebrar convenciones colectivas “en el indiscutible caso de obreros, trabajadores y empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común”.

¿En dónde sí y en dónde no?

Rubén Hernández, abogado constitucionalista, desglosó los alcances de la respuesta de la Procuraduría, la jurisprudencia de la Sala Constitucional y los alcances del Convenio 98 d ela OIT.

El experto dice que, con claridad, se puede determinar que se pueden celebrar convenciones colectivas en aquellas instituciones donde no se realice gestión administrativa directa y básicamente son empresas públicas en competencias.

Mencionó a los bancos públicos, la gerencia telefónica del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y el INS.

¿Dónde estarían prohibidas?, se le preguntó al abogado. “En todas las demás, incluidas universidades públicas, municipalidades y la CCSS”, respondió.

También indicó que están prohibidas en instituciones como el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y el Instituto de Desarrollo Rular (Inder).

¿Y en el Poder Judicial?, se le volvió a preguntar.

“Están prohibidas en su seno, primero, porque realizan gestión administrativa directa (presta el servicio de administración de justicia) y, luego, porque el artículo 156 de la Constitución Política dice que sus empleados están sujetos al régimen del Servicio Civil”, finalizó el abogado.