Miguel Gutiérrez Saxe. 11 noviembre, 2019

Este año, ya al borde del abismo, la Asamblea Legislativa aprobó La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. El país reconoció la existencia de un problema fiscal, cercano al 60 % del producto interno bruto.

Las peores expectativas quedaron atrás: hubo crecimiento en la recaudación gracias al impuesto sobre el valor agregado (IVA), bajó notablemente el crecimiento del gasto y fueron aprobados créditos para financiar un ajuste paulatino de la economía.

Por primera vez en mucho tiempo, hubo un superávit primario en un mes, así como cierto respiro de caja. Parece que será posible reducir muy notablemente el servicio de la deuda y, en consecuencia, el gasto.

El estudio plantea que, además de equilibrar su presupuesto, el país debe cambiar la combinación de tributos de su sistema impositivo para acrecentar el papel redistributivo, ya que, actualmente, genera pocos ingresos y no contribuye a la reducción de la desigualdad.

El país enfrentará un ajuste sostenido a mediano plazo: reducciones de gasto e incremento de ingresos moderado. No se escogió un acomodo brusco, ni por acción ni por omisión, aunque sí quedó procíclico, lo que hace indispensable el desarrollo de políticas correctivas adicionales.

Dos cuestiones emergen como centrales: la reactivación de la economía en el entorno nacional e internacional, y el riesgo de ir más allá de la reducción de los salarios públicos y las pensiones de privilegio, afectando la inversión social. De ahí la necesidad de retomar consideraciones redistributivas sobre lo fiscal.

Lo que sabemos. Costa Rica tiene ahora mejores capacidades humanas, pero la pobreza, según ingresos propios de las personas, se estancó hace dos décadas; la nación sufre una creciente desigualdad y, durante más de diez años, ha soportado inusuales y elevadas tasas de desempleo.

La política social es progresiva, pero no compensa la exclusión económica. El malestar social y el debilitamiento del prestigio y el apoyo al sistema político crece; ya cobró su primera víctima: los partidos sin excepción.

Incidencia de impuestos y gasto social. Según la Cepal, en el 2016, la alta concentración del ingreso en América Latina estaba fuertemente relacionada con la poca progresividad de las políticas fiscales y sociales, especialmente en comparación con los países desarrollados.

En la región, los niveles medios de desigualdad —calculada con los ingresos de mercado, es decir, antes de impuestos directos y transferencias— son solo levemente superiores a los valores medios imperantes en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Los sistemas tributarios y el gasto público social tienen una menor eficacia a la hora de efectuar una más justa distribución de los ingresos disponibles.

Para el promedio de la región, el coeficiente de Gini solo baja tres puntos porcentuales una vez aplicados los impuestos directos, en tanto que la provisión pública de servicios educativos y de salud lo reduce, adicionalmente, en unos 6 puntos.

Para Costa Rica, la Cepal estima que el efecto conjunto es una reducción en el coeficiente de Gini de 12,1 puntos.

En los países de la OCDE, el efecto redistributivo de las transferencias monetarias y del impuesto sobre la renta personal alcanza, en promedio, 17 puntos porcentuales, mientras que la redistribución efectuada mediante el gasto público alcanza 7.

Una estimación más precisa del efecto que tiene toda la inversión social pública (con los aportes netos de las pensiones contributivas) se preparó para el Vigésimo Tercer Informe Estado de la Nación (2017).

Los resultados muestran que el coeficiente de Gini del ingreso familiar autónomo per cápita (sin transferencias públicas) es de 0,533. Si se le suma el “salario social”, producto de la inversión social pública, según encuestas oficiales, se obtiene el ingreso familiar disponible per cápita, cuyo coeficiente de Gini es 0,403, lo cual significa una reducción de casi 13 puntos porcentuales.

De este modo, la inversión social ha conseguido neutralizar el aumento en la desigualdad cuando se considera un concepto más amplio de ingreso, aunque no ha logrado revertirla. Este trabajo no calculó el efecto redistributivo de los impuestos.

Ingresos fiscales. Como recalca la OCDE, a pesar de que la recaudación fiscal de Costa Rica está cerca del promedio de América Latina y el Caribe, es insuficiente para financiar las necesidades del país por las reducidas bases imponibles (por la informalidad, el diseño de los impuestos y las exenciones), la vulnerabilidad a la elusión y la evasión, y el poco impacto en la redistribución.

El estudio plantea que, además de equilibrar su presupuesto, el país debe cambiar la combinación de tributos de su sistema impositivo para acrecentar el papel redistributivo, ya que, actualmente, genera pocos ingresos y no contribuye a la reducción de la desigualdad. Esto fue modificado débilmente por la reforma fiscal, aunque habrá que dejar pasar algún tiempo y medir de nuevo los resultados.

Un segundo estudio comparado sobre el impuesto de ventas, también de la OCDE, del 2017, estima que en Costa Rica los resultados muestran una muy pequeña contribución progresiva a la redistribución del ingreso de las personas, apenas notable en el Gini, antes y después de este gravamen, lo que es reafirmado por estudios nacionales.

La transformación en el IVA fue diseñada para generar bajos impactos en inflación y pobreza, mediante la creación de la nueva canasta básica y la imposición de tasas diferentes a los servicios, no así su utilidad para lograr la trazabilidad para comprobar la veracidad de las declaraciones del impuesto sobre la renta.

El uso de tasas diferentes de IVA permitió lo anterior, pero restó progresividad en servicios de consumo a las personas de altos ingresos. Se evitó así la reforma más regresiva y con mayor capacidad de recaudación que consistía en la eliminación de todas las exoneraciones del impuesto general de ventas y la aplicación de una tasa de 15 % a todos los bienes y servicios.

Lo pendiente. Es necesario el desarrollo de políticas correctivas adicionales para generar empleo, formalidad e ingresos mejores a la población no calificada del país, y recuperar la capacidad de consumo, sin olvidar la evidencia sobre la importancia de la inversión social y su impacto redistributivo.

El autor es economista.