Padres de familia o vecinos de la comunidad muy voluntariosos pero sin conocimiento del mercado de la construcción ni de contratación administrativa, son los que toman las decisiones para levantar edificios escolares que pueden costar casi ¢4.000 millones.
Son ellos, los miembros de las juntas de educación, los que contratan al ingeniero a cargo de la obra, hacen licitaciones para escoger la empresa que provea la mano de obra y aquella que supla los materiales. Ellos, se supone, deben elegir los mejores precios del mercado y la mejor calidad.
Tales obras se realizan mediante los llamados procesos de contratación abreviados, que fueron concebidos para desarrollar obras menores. No obstante, en la actualidad se usan para proyectos de gran complejidad que implican la erogación muchos recursos públicos.
Ese mecanismo, además, conlleva menos trámites y menos controles para que, como su nombre lo dice, sean más ágiles.
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Todas estas circunstancias podrían explicar por qué proyectos desarrollados con procesos abreviados presenten sobreprecios, retrasos importantes, construcciones nuevas con alto deterioro u obras inconclusas.
Un ejemplo es el Colegio Técnico Profesional Fernando Volio, en Cartago, que se realizó con este mecanismo. Allí la inexperiencia de la Junta y la nula asesoría del MEP hizo que se pagaran millones de más a un contratista y que el dinero que se presupuestó no alcanzara para completar la obra. Está abandonada desde el 2013.
En un proceso abreviado, el MEP tiene que girar recursos adicionales para pagar a los profesionales que deben asesorar a las juntas, algo que no ocurre en los procesos ordinarios, que están a cargo de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE)
Este pago de profesionales externos, según datos del MEP, sobrepasa los recursos para los salarios de los ingenieros del Ministerio.
Hasta ¢600 millones
Antes de setiembre de 2015, el límite para realizar procesos abreviados era ¢150 millones. Luego de esa fecha, este mecanismo solo se debía aplicar a proyectos de infraestructura que no costaran más de ¢600 millones.
La realidad es otra; el año pasado el Ministerio aprobó que el Instituto de Alajuela, que costaba ¢3.786 millones, se hiciera mediante un proceso abreviado.
Lo mismo ocurrió con el Colegio Técnico Profesional (CTP) de Santa Rosa, en San Carlos, que costaba ¢2.000 millones; en el caso del CTP de Guácimo, que tenía un valor de ¢1.700 millones y en el CTP de Barrio Irving, en Guanacaste, que costaba ¢1.400 millones.
Como esos, hay más ejemplos que siempre superaron el límite ya sea de ¢150 millones o de ¢600 millones.
Los abreviados se convirtieron en la opción preferida para las autoridades del MEP, pues solo en el 2017, se utilizó este mecanismo de trabajo en el 95% (175 de 184) de los proyectos que entraron a la DIEE.
El Ministerio sigue delegando en las juntas la responsabilidad de comandar el desarrollo de infraestructura educativa a pesar de que el mismo director de la DIEE, Wálter Muñoz, dijo a este medio a inicios del 2017 que ese modelo ya estaba "rebasado".
“Con el modelo vigente, las Juntas deben hacer contratación de profesionales, pago de mano de obra y compra de materiales, lo que aumenta la posibilidad de errores por desconocimiento de la ley de contratación, esto genera eventuales atrasos en el proceso”, expresó Muñoz, en ese entonces.
Solo nueve (5%) de los proyectos de infraestructura que se realizaron el año pasado, los realizaron en su totalidad los ingenieros de la DIEE, por medio del proceso ordinario, que conlleva más trámites y refrendos internos (que garantiza la legalidad del procedimiento) lo cual no ocurre en los abreviados.
Es decir, la mayor parte de las escuelas y colegios del país se levantan bajo la dirección de padres o vecinos sin experiencia, y con menores controles del Ministerio.
Consultado en los últimos días, Walter Muñoz negó que el MEP tuviera preferencia por el proceso abreviado sobreel ordinario a pesar de que el 95% de los proyectos del 2017 sehicieron por abreviado.
“La naturaleza y las necesidades plasmadas en el informe de diagnóstico inicial son las que determinan el tipo de proceso”, manifestó.
¿Cuál es la responsabilidad de las juntas?
Cuando el MEP aprueba realizar un centro educativo por medio de un proceso abreviado, cita a los miembros de la junta para darles una inducción y entregarles una guía de cómo deben presentar los proyectos ante la Dirección de Infraestructura. También reciben manuales.
En un abreviado, la junta debe contratar, por medio de una licitación, al profesional que será el administrador de la obra y el encargado de hacer estudios preliminares, anteproyecto, planos constructivos, presupuesto, asesoría para la licitación, dirección técnica, administración de proyectos o bien inspección.
Estos diseños y presupuestos, en teoría, son revisados por profesionales de la DIEE.
En la siguiente fase, la junta hace los carteles de licitación para mano de obra y para comprar los materiales.
¿Cómo adjudica la junta a las empresas?
"Los integrantes de la junta no son ingenieros, no conocen de materiales ni de mano de obra. Las empresas de mano de obra llegaron a participar porque sabían que el colegio se iba a construir, paralelamente se hizo la licitación la compra de los materiales, con una lista de materiales elaborada por el arquitecto.
El arquitecto contratado para asesorar a la Junta en el levantamiento del CTP Cañas cobró al MEP ¢230 millones por esa labor.
¿Para qué están los ingenieros de la DIEE?
La responsabilidad de la DIEE consiste en acompañar a las juntas durante todo el proceso construcción o reparación de un centro educativo. Esa Dirección debe fungir como ente fiscalizador de los servicios que brinde el ingeniero o arquitecto a la junta, de forma que dichos servicios se den de acuerdo al pliego de condiciones y a lo que dicta el contrato.
Este departamento del MEP debe realizar inspecciones sin previo aviso, y avalar los pagos de los distintos servicios de consultoría.
Sin embargo, desde el 2012, un oficio de William Sáenz jefe del Departamento de Ejecución y Control (DEC) de la DIEE, viene advirtiendo que los inspectores suelen estar "colmados de apretadas cargas de trabajo"que les brindan muy poca oportunidad para atender "tareas adicionales" como la fiscalización de procesos abreviados.
Además, señala, los profesionales contratados por las juntas para asesorarlas en el levantamiento de los edificios tienen un conocimiento "escaso" de la normativa en materia de contratación administrativa, la cual es amplia, compleja y no es esperable que sea dominada por profesionales que no actúan en el ámbito público.
"Esta hipótesis plantearía una potencial limitación en la adecuada administración de los proyectos abreviados, puesto que se podrían incurrir en vicios de ilegalidad que comprometen la seguridad jurídica de los miembros de las juntas y de los mismos funcionarios de la DIEE", se quejó el Departamento de Ejecución y Control (DEC) de la DIEE, en el oficio DIEE-DEC-2088-2012.
Además, la fiscalización de un ingeniero de la DIEE a varios de los proyectos construidos con abreviado "arrojó serias dudas sobre la calidad general de las obras".
"Un último preocupante ejemplo se refiere al proyecto de la Escuela Miraflores de Rincón de Sabanilla en San Pablo de Heredia, donde se efectuaron una serie de trabajos de instalación eléctrica evidentemente deficientes, al extremo de que probablemente se deba reconstruir lo realizado con el inherente desperdicio de los escasos recursos públicos, dado que puede existir riesgo contra la integridad física y la vida de los usuarios de este centro educativo", se explica en el oficio.
En este oficio se señala que algunas juntas se han comprometido a llevar a cabo proyectos abreviados de infraestructura y, luego de recibir la respectiva asesoría y autorización por parte de la DIEE, no han continuado con la ejecución de las obras, dejando ociosos los recursos disponibles.
Al 22 de febrero de este año, las juntas de educación tenían sin usar en sus cuentas de caja única un total de ¢159.830 millones, según datos del Ministerio de Hacienda.
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En el documento también se indicó que en la gran mayoría de los proyectos fiscalizados se amplió el objeto contractual sin que mediara autorización por parte de la DIEE.
"Igualmente, es válido mencionar que la inversión que realiza el Estado en la contratación de profesionales dentro de su planilla permanente (actualmente la DIEE tiene una planilla cercana a 110 personas) resulta significativamente menor que contratar constantemente profesionales externos, dado que el gasto en consultorías suele sobrepasar por mucho el pago de salarios", explica el oficio.
En el 2012 se recomendó que, por las anomalías encontradas, los proyectos abreviados se realizaran solo de forma "excepcional" y que deberían limitarse a proyectos de poca complejidad técnica y baja cuantía financiera (de menos de ¢100 millones). Ese oficio no tuvo respuesta por parte de las autoridades del MEP.
William Sáenz , jefe del Departamento de Ejecución y Control, aseguró que a la fecha la situación ha mejorado y que desde el 2014 se comenzó a desarrollar el procedimiento de fiscalización de los proyectos abreviados de alta cuantía y complejidad, que involucra la inducción preliminar a los involucrados, la fiscalización quincenal-mensual de las obras y la solicitud de informes integrales.
Sin embargo, la falta de fiscalización del MEP a las juntas en los procesos abreviados se mantiene años después, tal como lo reveló la Auditoría Interna del MEP en un informe del junio del 2017 sobre el procedimiento efectuado para la contratación y construcción de la infraestructura del Colegio Técnico Profesional Fernando Volio, el cual se realizó por medio de un proceso abreviado.
Wálter Muñoz, director de la DIEE, afirmó que los procedimientos de esta dependencia del MEP han sido diseñados "bajo estrictas normas de control interno, con el fin de evitar en la mayor medida posible que se presenten este tipo de anomalías en los contratos".
Indicó que el portafolio de proyectos de infraestructura educativa bianual, tanto de proyectos abreviados como ordinarios, supera los 700 proyectos y que los profesionales de la DIEE que diseñan (que son alrededor de 12) "se ven claramente rebasados por el volumen de proyectos que deben atender".
"El resto de funcionarios profesionales en ingeniería o arquitectura se ocupan de la elaboración de los informes de diagnóstico de los centros educativos, para la ulterior contratación de los diseños y estudios preliminares para otros proyectos realizados por profesionales o empresas y laboratorios especializados, con base en los cuales se estima y autorizan los montos del proyecto, también se encargan de la revisión de los diseños arquitectónicos, estructurales, eléctricos y mecánicos, planos y presupuestos elaborados por los profesionales externos contratados por las juntas y la valoración de terrenos para ser comprados", dijo Muñoz.
El funcionario añadió que, según el procedimiento, la Junta de Educación es la que adjudica el acto y firma un contrato en apego a lo que la ley establece y que, en caso de una denuncia formal ante la DIEE sobre alguna irregularidad en el proceso de contratación, ellos aplican un protocolo de visita e investigación "para aportar pruebas fehacientes y reales de anomalías y que se realicen los procesos disciplinarios correspondientes".
Proceso usado para levantar escuelas en últimos seis años
| Año | Abreviado (ejecutado por las juntas) | Ordinario (ejecutado por la DIEE) |
|---|---|---|
| 2017 | 175 | 9 |
| 2016 | 165 | 5 |
| 2015 | 223 | 13 |
| 2014 | 180 | 8 |
| 2013 | 226 | 19 |
| 2012 | 385 | 41 |
| Fuente | MEP |