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El Polo Turístico Golfo de Papagayo (PTGP), ubicado en Guanacaste y uno de los principales motores del turismo de Costa Rica, afronta una encrucijada debido a dos acciones de inconstitucionalidad planteadas contra las reglas de construcción en el enclave costero.
La Asociación de Concesionarios del Polo Turístico Golfo de Papagayo (Asopapagayo), que agrupa a los 30 desarrolladores de la zona, sostiene que las medidas cautelares fijadas por el magistrado Fernando Cruz mientras resuelven las acciones frenaron proyectos de inversión estimados en $3.000 millones.
La Nación conversó con especialistas en derecho constitucional y ambiental para analizar los posibles escenarios de los fallos que podría emitir la Sala IV y sus eventuales efectos para una industria clave en la generación de empleo.
El trámite de una acción por inconstitucionalidad tiene una duración promedio de nueve meses, de acuerdo con las estadísticas del Poder Judicial, actualizadas al 2024.
¿Qué es lo que se cuestiona en las acciones?
En la acción 25-024408-0007-CO, admitida para estudio en setiembre del 2025, el ciudadano Juan Pablo Xatruch Ovares objetó la figura de compensación de densidad o coeficiente de ocupación, que sustituyó el control constructivo por lote individual en Papagayo. Esta figura fue introducida mediante el Decreto Ejecutivo N.° 44448-MP-TUR en enero del 2024.
Dicho mecanismo permite que, si un concesionario posee dos o más terrenos dentro del proyecto, pueda trasladar al segundo (lote receptor) la capacidad constructiva no utilizada en el primero. Es decir, si no desarrolla todas las habitaciones de hotel permitidas en un lote, puede trasladar ese remanente a otro.
Antes de esta reforma, la normativa establecía que las construcciones podían ocupar un máximo del 30% del área, mientras que el 70% debía mantenerse como zona verde.
La Procuraduría General de la República (PGR) estimó que el decreto cuestionado permite concentrar edificaciones en los predios receptores y aumenta el riesgo de superar los límites de densidad establecidos (un máximo de 20 habitaciones por hectárea).
En tanto, en la acción 25-033926-0007-CO, admitida el 13 de noviembre del 2025, el ciudadano Álvaro Sagot Rodríguez alegó que las normas que regulan el Polo Turístico de Papagayo crean un régimen de excepción que permite al Instituto Costarricense de Turismo (ICT) administrar áreas que deberían ser Patrimonio Natural del Estado (PNE) y que la entidad no cuenta con la capacidad técnica para gestionar ecosistemas frágiles.
Además, critica que los límites de construcción (20 habitaciones por hectárea) y la declaratoria de conveniencia nacional del PTGP se hicieron de forma arbitraria, sin estudios de impacto ambiental.
La Procuraduría calificó como inconstitucionales dos incisos del Plan Maestro y recomendó a la Sala Constitucional anularlos. Según el criterio de la entidad, estas disposiciones establecen reglas generales sin considerar la presencia de humedales y bosques.
Medidas cautelares
Fernando Cruz, magistrado instructor de ambos expedientes, emitió medidas cautelares en el caso de la acción que impugnó el decreto de enero del 2024.
El pasado 17 de abril, Cruz ordenó suspender la corta de árboles, el otorgamiento de permisos de construcción, los cambios de densidad y diversos actos administrativos en el polo turístico, hasta que la Sala resuelva la gestión.
Sin embargo, el 6 de mayo, el alto juez puntualizó que la suspensión no es absoluta, sino que aplica solo en aquellos casos en que se haya utilizado o se pretenda utilizar la figura de compensación de densidades y coberturas.
Días antes de la primera resolución, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) había otorgado a la empresa Enjoy Hotels & Resorts S. A., desarrolladora del proyecto turístico Bahía Papagayo, un permiso para talar 748 árboles e iniciar las obras constructivas.
En particular, quedaron en pausa decisiones emitidas por el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Setena) y el ICT.
Los escenarios del fallo
La Sala IV analiza las normas cuestionadas y su decisión podría abrir distintos escenarios:
- Declarar con lugar los recursos de inconstitucionalidad.
- Rechazarlos.
- Acogerlos parcialmente.
- Interpretar las normas impugnadas.
Especialistas en derecho constitucional y ambiental explican cuáles podrían ser las implicaciones de cada escenario.
⇒ Declararlos con lugar
El abogado constitucionalista Rubén Hernández explicó que, si la Sala entra a conocer el fondo del caso y declara con lugar las acciones presentadas, quedarían anulados los permisos de tala y la desagregación de terrenos, por lo que las inversiones proyectadas no podrían ejecutarse.
Según Hernández, un fallo de este tipo eliminaría los marcos normativos cuestionados. Además, los permisos otorgados bajo esas normas que aún no se hayan ejecutado tampoco podrían aprobarse nuevamente bajo ese mismo marco.
Fabián Silva, abogado constitucionalista, indicó que aquí se implementarían los criterios que indique la Sala con base en la valoración de los hechos y pruebas que demuestren un acto lesivo a la carta magna.
⇒ Estimación parcial
El abogado ambientalista Henry Chaves Kiel señaló que la Sala IV también podría acoger parcialmente las acciones y declarar inconstitucionales algunas normas o apartados específicos, mientras permite que el resto del proyecto continúe en las áreas no afectadas.
En este escenario, el abogado constitucionalista Marvin Carvajal explicó que, si una norma se declara inconstitucional, esta se anula con efecto retroactivo sin afectar los derechos adquiridos de buena fe por quienes desarrollaron proyectos conforme a la legislación vigente.
“La responsabilidad por una eventual inconstitucionalidad no puede recaer en un inversionista que actuó al amparo del ordenamiento (jurídico) nacional”, afirmó Carvajal.
Consideró que una resolución de este tipo podría generar efectos importantes debido al peso económico, turístico y social del enclave costero. “Son las consideraciones que debe hacer la Sala Constitucional cuando resuelva”, recalcó.
Por su parte, Silva indicó que el Tribunal deberá determinar si existe una afectación significativa al ambiente que justifique declarar inconstitucional un acto administrativo o una norma.
⇒ Rechazo de los recursos
Si la Sala rechaza las acciones de inconstitucionalidad, el polo turístico podría reactivar los proyectos suspendidos.
“Para que el proyecto pueda salir adelante, tendría que ocurrir que la Sala rechace las acciones y declare que las normas impugnadas son constitucionalmente válidas”, explicó Hernández.
Silva agregó que la Sala IV también podría concluir que las disposiciones cuestionadas son válidas y que permiten desarrollar proyectos capaces de generar empleo de forma sostenible.
⇒ Interpretación de las normas
Otra posibilidad es que el tribunal constitucional emita criterios o medidas para limitar el impacto ambiental sin detener por completo las inversiones.
“Es un criterio discrecional que solo esta instancia tiene la atribución de aplicar”, explicó Chaves Kiel.
Carvajal añadió que dicho órgano también podría interpretar el alcance de la norma sin tener que anularla para que siga siendo aplicada.
Por otro lado, los magistrados también podrían dimensionar los efectos de su sentencia para evitar impactos graves. Por ejemplo, podrían establecer que la resolución entre a regir a partir de su publicación y mantener la validez de las actuaciones realizadas previamente, indicó Carvajal.
Mientras tanto, Silva destacó que uno de los principales retos será garantizar una protección efectiva y equilibrada del ambiente.
¿Trasciende a otros sectores?
Sobre el posible impacto en inversiones de otros sectores, el especialista en derecho constitucional y administrativo Manrique Jiménez, consideró que habrá que esperar el fallo para determinar si incluye alcances complementarios.
Por su parte, el abogado ambientalista Henry Chaves recordó que las resoluciones de la Sala Constitucional tienen efectos erga omnes, es decir, aplican de forma general, conforme al artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Desde esa perspectiva, una eventual sentencia sobre el caso Papagayo podría trascender a otros sectores, no porque anule automáticamente otras normas, sino porque podría establecer criterios constitucionales sobre cómo interpretar regímenes especiales cuando entran en tensión con el bloque de constitucionalidad ambiental.
Por su parte, la abogada ambientalista María Laura Elizondo indicó que, en principio, los efectos de una sentencia deberían recaer únicamente sobre el régimen especial que regula el polo turístico.
No obstante, advirtió de que la Sala podría aprovechar el fallo para emitir lineamientos generales o directrices para el mejoramiento del marco regulatorio ambiental en proyectos inmobiliarios y turísticos. Esto, eventualmente, podría influir en los procesos de inversión en el futuro.
Sin embargo, el jurista Rubén Hernández consideró que el impacto se limitaría al sector turístico. “El golfo de Papagayo está esencialmente ligado al turismo”, concluyó.
Además de su relevancia económica, este tema se mantiene en el ojo público debido al prestigio internacional de Costa Rica en materia de protección ambiental.
Luis Mastroeni, consultor en sostenibilidad y relaciones corporativas, cree que el equilibrio entre lo ambiental, lo social y lo económico es un factor diferenciador del país en su promoción como destino turístico y en la atracción de inversiones.
Para sostener ese posicionamiento, las compañías deben demostrar, con evidencia, el cumplimiento de sus gestiones de sostenibilidad. “Ninguna empresa debería funcionar al margen de la ley”, apuntó Mastroeni.
