La Procuraduría General de la República (PGR), en su calidad de órgano asesor del Estado, rindió a la Sala Constitucional un informe donde señala la posible inconstitucionalidad de reformas introducidas al reglamento de construcciones en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo (PTGP) el año pasado por el gobierno.
El Decreto Ejecutivo N.º 44448-MP-TUR, del 17 de enero de 2024, consistió en una reforma al reglamento a la Ley para el Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo (Ley 6758).
El procurador general, Iván Vinicio Vincenti Rojas, lo cuestiona por autorizar un nuevo mecanismo de “compensación de densidad o coeficiente de ocupación”, el cual, a criterio de la PGR, infringe principios fundamentales del derecho ambiental costarricense.
El informe remitido a la Sala IV a pedido de esta, surgió como parte de un análisis de una acción de inconstitucionalidad (expediente N.° 25-024408-0007-CO) presentada en julio pasado. Esa gestión impugnó la figura de la “compensación de densidad” creada mediante dicho decreto para el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.
Según el decreto, la “compensación de densidad” permite que, si un concesionario posee dos o más terrenos dentro del proyecto, pueda trasladar al segundo terreno (el lote receptor) la capacidad constructiva no utilizada en el primero. Por ejemplo, si no desarrolla todas las habitaciones de hotel permitidas en un lote, puede trasladar el remanente a otro.
Este traslado o mudanza de derechos constructivos entre fincas posibilita que en el terreno receptor se edifique con una densidad superior a la originalmente permitida de forma individual.
La PGR concluye que el mecanismo es inconstitucional porque faculta al concesionario a mover hasta un 30% de su derecho de construcción entre fincas concesionadas, incluso si no son colindantes.
El núcleo del señalamiento de inconstitucionalidad, según el Informe PGR–25-024408-0007-CO del 13 de octubre, radica en que la reforma altera el modelo de desarrollo del PTGP, concebido originalmente bajo un enfoque de baja densidad constructiva y turismo ecológico equilibrado, conforme a la Ley N.° 6758.
De acuerdo con la Procuraduría, la “compensación de densidad” sustituye el control constructivo por lote individual —el estándar previo de protección— por una “lógica de construcción global”.
Ese cambio, advierte, permite concentrar edificaciones en los predios receptores y conlleva el riesgo de exceder los parámetros de densidad establecidos (máximo 20 habitaciones por hectárea), lo que altera el paradigma de crecimiento controlado.
Señalamientos de la PGR
La Procuraduría fundamenta la inconstitucionalidad del decreto en lo que enumera como una serie de infracciones al bloque de constitucionalidad ambiental.
Concluye que el decreto vulnera el Principio de No Regresión Ambiental, el cual prohíbe modificar normativas o jurisprudencia ambiental si ello implica un retroceso en los niveles de protección alcanzados.
Al eliminar el control de densidad por lote individual, la reforma debilita los mecanismos de tutela ambiental localizados y reduce el estándar de protección previo. Además, la PGR advierte que este retroceso se aprobó sin una justificación rigurosa y sin estudios técnicos que lo respalden.
También concluye que el mecanismo de compensación carece del debido fundamento técnico.
Señala, por ejemplo, la ausencia de una Evaluación de Impacto Ambiental Acumulativo y de un análisis de Capacidad de Carga Ambiental.
Esa omisión, indica, contraviene el principio precautorio, que exige adoptar medidas preventivas ante la incertidumbre científica para evitar daños irreversibles a ecosistemas sensibles.
La institución agrega que el Decreto N.° 44448-MP-TUR incumple el deber de objetivación de la tutela ambiental (artículo 50 de la Constitución Política), al no basar su decisión en criterios científicos o técnicos.
Asimismo, concluye que el traslado de derechos constructivos a fincas no colindantes genera sobrecargas en los terrenos receptores, superando su capacidad de carga individual.
Este efecto, según la PGR, compromete la proporcionalidad ambiental por unidad territorial, pues prioriza la maximización constructiva y la eficiencia económica sobre la durabilidad del territorio y el equilibrio ecológico que exige la Constitución Política.
La Procuraduría también compara la situación con la sentencia de la Sala IV que anuló aumentos arbitrarios en la visitación al Parque Nacional Manuel Antonio por carecer de herramientas técnicas que acreditaran su capacidad de carga.
Aplica el mismo razonamiento y sostiene que, si se exige sustento técnico para regular el flujo de visitantes, con igual rigor debe exigirse para la acumulación de densidad constructiva.
Finalmente, el informe advierte que la reforma contraviene el Convenio sobre la Diversidad Biológica (Ley N.° 7416), cuyo artículo 14 obliga a realizar evaluaciones de impacto ambiental y análisis de efectos acumulativos para actividades que puedan afectar la biodiversidad.