Por ello, tampoco debemos equivocarnos en la organización de la institucionalidad. Para explicarlo mejor, es crucial analizar lo que podríamos llamar la “sala de máquinas” del Estado: su entramado institucional. En este punto, vuelvo al estudio del BID titulado Una mirada al gasto social en Centroamérica, que ofrece un marco conceptual útil para entender por qué, ante desafíos semejantes, países como Costa Rica y Honduras alcanzan resultados tan disímiles.
La efectividad de un Estado puede examinarse a partir de tres conceptos fundamentales: el poder infraestructural, el poder del Tesoro y el poder de nombramiento.
El poder infraestructural no se refiere únicamente a las obras materiales –infraestructura vial, portuaria, entre otras–, sino también a la capacidad del Estado para desplegar servicios como seguridad, salud, educación y asistencia social en todo el territorio, y para ejecutar decisiones de manera efectiva. Alude, además, a la red de funcionarios, normativas y presencia institucional que hace tangible al Estado en la vida cotidiana de las personas. Este poder guarda una estrecha relación con la carga tributaria.
Por su parte, el poder del Tesoro consiste en la capacidad del Ejecutivo para financiar a las instituciones –con distintos grados de autonomía– a través del presupuesto nacional. En principio, a mayor financiamiento, mayor influencia, aunque esta relación no siempre es directa. En Costa Rica existen instituciones que se financian principalmente con tarifas y contribuciones propias y que dependen solo parcialmente del Ejecutivo. Algunas de ellas pueden tener un peso presupuestario comparable al de todo el Estado hondureño.
El poder de nombramiento, finalmente, es la facultad del Ejecutivo para designar a los equipos técnicos y directivos de las instituciones. En Costa Rica, el Servicio Civil gestiona el personal del Estado y contribuye a la existencia de un funcionariado estable. Esta potestad puede ejercerse priorizando la idoneidad profesional o, por el contrario, responder a criterios políticos que no garanticen las calificaciones necesarias. También puede basarse en procesos abiertos de convocatoria y selección. Cuando no se privilegia el mérito, se generan altos costos derivados de largas curvas de aprendizaje, especialmente por el desconocimiento de la administración pública, sus procedimientos y su normativa.
Costa Rica: complejidad como fortaleza y desafío
Costa Rica se perfila como un referente regional por su alto –en términos centroamericanos, aunque más débil en comparación con la OCDE– poder infraestructural. Instituciones como la CCSS, el MEP, el IMAS, el INA y el sistema de educación superior actúan como capilares del Estado, garantizando la presencia de servicios de salud, educación y otros en todo el territorio.
Este desempeño se sustenta en un poder relevante del Tesoro, respaldado por una presión fiscal históricamente superior a la de los países vecinos (entre el 13% y el 15% del PIB), lo que ha permitido sostener la inversión social, aunque con retrocesos en años recientes. Asimismo, el poder de nombramiento centralizado –como ocurre con la designación de autoridades de la CCSS por parte del Ejecutivo– busca, en teoría, alinear la visión estatal con la ejecución operativa. Sin embargo, esa visión no ha sido explícita en los últimos tiempos y, más bien, pareciera orientarse a un ajuste a la baja de los servicios sociales.
Voces críticas, como la del analista Johnny Meoño, advierten de que las rectorías y directrices del Ejecutivo son los instrumentos constitucionales previstos para otorgar congruencia y eficacia a la acción pública. Estos no pueden ser sustituidos por nombramientos ni por la reducción de autonomías relativas, pues ello abre espacio a la improvisación ante la falta de una visión clara, a la degradación de la probidad por ausencia de metas y controles, y a la pérdida de eficacia en la gestión pública.
Nombrar e intervenir en asuntos micro sin una visión transparente implica un alto riesgo, tanto para quien nombra como para quien es nombrado. La confianza no es suficiente si no hay idoneidad ni comprensión cabal de la tarea encomendada.
Honduras: la fragilidad del centro
La realidad hondureña muestra un contraste marcado. Su producto por persona equivale a una quinta parte del de Costa Rica, y su Estado presenta una menor complejidad. Históricamente, ha enfrentado un bajo poder infraestructural, debilitado por la inestabilidad política y una limitada capacidad administrativa, lo que restringe la presencia efectiva del Estado en el territorio.
Su estructura es más simple y centralizada, con un gasto social que depende casi exclusivamente de las secretarías del Ejecutivo (como las de Salud y Educación) y de la cooperación internacional.
En este contexto, el poder de nombramiento suele verse condicionado por pactos políticos y por una alta rotación de funcionarios, lo que impide la continuidad de los programas sociales. A ello se suma un poder del Tesoro restringido, debido a una presión fiscal más baja (entre el 10% y el 12% del PIB) y a una fuerte dependencia de la cooperación internacional. El resultado es un Estado con presencia relativamente efectiva en las ciudades, pero que se diluye en amplias zonas del territorio.
Dos rutas, un mismo imperativo
Para Costa Rica, el desafío consiste en no erosionar su robustez institucional mediante prácticas de nombramiento cuestionables o una asfixia presupuestaria. Para Honduras, el reto es construir una red institucional que trascienda los ciclos políticos y logre, finalmente, una presencia efectiva en toda la sociedad.
Al final, el bienestar no es un milagro económico, sino el resultado de una arquitectura institucional diseñada para servir, supervisar y perdurar.
En ese sentido, mirar hacia la aparente sencillez y concentración del Estado hondureño en el Ejecutivo implicaría, para Costa Rica, un riesgo de retroceso significativo.
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Miguel Gutiérrez Saxe es economista.
