EscucharLo que propone el proyecto de Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en materia de empleo público no pasa de ser un arreglo cosmético. Se pretende narcotizar el problema del gasto producto del descalabro en el pago de incentivos, pluses y privilegios, mientras se busca aprobar una propuesta que conllevaría el encarecimiento del costo de vida a través del impuesto al valor agregado (IVA).
Lo correcto sería que no se apruebe ninguna reforma fiscal hasta que no se ponga en marcha un plan para unificar el régimen de empleo público y simplificar las estructuras salariales. No olvidemos, a manera de ejemplo, lo que sucedió en el 2007 cuando la Dirección General del Servicio Civil decidió subir el salario a 6.000 profesionales del Gobierno Central: una cadena de aumentos con efecto dominó terminó por beneficiar a 96.000 empleados estatales debido al enganche que hay entre los diversos sistemas de remuneración.
No debemos conformarnos con arreglos superficiales, así que a continuación expongo algunos argumentos para demostrar la necesidad de exigir ajustes más robustos.
Dedicación exclusiva. El proyecto propone cambios en este aspecto; sin embargo, hay que abogar por eliminar este pago a menos que se cierren los portillos que permiten un otorgamiento subjetivo, discrecional y ausente de criterios técnicos.
Se dice que este importe se fija en beneficio del interés público, cuando en realidad el único beneficiado es quien recibe el dinero. Ha sido una ingeniosa componenda para justificar un salario base hasta un 55 % más alto, con lo cual queda en evidencia que la estructura salarial tiene problemas de diseño que no se pueden seguir cubriendo con este tipo de remiendos.
La dedicación exclusiva no es sinónimo de dedicarse exclusivamente al servicio público. El funcionario que recibe este rubro puede tener un segundo empleo y llevar a cabo otras actividades que le generen ingresos adicionales; la condición es que lo haga fuera de la jornada y que esos otros quehaceres no se relacionen con la profesión por la cual se le contrató.
¿Por qué hay que pagar algo adicional para que el funcionario se dedique a sus labores? La Sala Segunda sostiene que el trabajador está obligado a respetar un deber de fidelidad que encierra tres aspectos: a) prohibición de no hacerle competencia al patrono; b) deber de guardar secreto de la información confidencial; y c) prohibición de aceptar sobornos o dádivas.
¿Por qué si en el sector privado no hay que pagar dedicación exclusiva para asegurar la fidelidad del trabajador se hace esta diferenciación con los empleados públicos?
Auxilio de cesantía. El proyecto señala que el pago de cesantía se regulará según lo establecido en el Código de Trabajo para todos los empleados públicos, tanto de la administración central como descentralizada.
Lo anterior, que ha sido presentado como un paso en la dirección correcta, lamentablemente no es ningún avance salvo que se modifique la redacción del texto. A como está planteado en el proyecto, sería pecar de ingenuos concluir que está cerca la posibilidad de regresar la cesantía a los cauces previstos en el Código de Trabajo, es decir, al tope de los ocho años.
Las convenciones colectivas y otros instrumentos normativos en el sector público establecen cesantías que pueden llegar a superar hasta en un 150 % el tope legal.
Lo anterior, a pesar de que a los funcionarios bajo régimen estatutario les aplica de manera supletoria el Código de Trabajo, ya que ni el Estatuto de Servicio Civil ni su reglamento establecen reglas específicas para la cesantía; lo único que contemplan es una indemnización desproporcionada para los procesos de reducción forzosa que, de paso, recomiendo eliminar. Me refiero al artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil.
¿Por qué hay pagos de cesantía de 20 años o más si el Código de Trabajo es tajante al señalar que “en ningún caso podrá indemnizar dicho auxilio de cesantía más que los últimos ocho años de relación laboral”? En gran parte porque la Sala Constitucional ha avalado que se supere el límite partiendo del hecho de que son reglas mínimas que pueden ser superadas.
No sorprende. Las anualidades estaban sujetas a un techo de 30 años, pero la Sala Constitucional lo eliminó a partir de la sentencia 15460-2008, abriendo paso a un reconocimiento ilimitado.
Si hay un verdadero compromiso legislativo en este sentido, se debe plantear una redacción más contundente que no deje margen a interpretaciones erróneas. Las convenciones colectivas no deben quedar inmunes frente a los cambios en la ley, de ahí que sea necesario enfatizar en el texto que el fin no es fijar un techo mínimo susceptible de negociación más favorable, sino que queda vedada cualquier disposición en contrario en los actuales y futuros convenios colectivos.
Anualidad. Respecto a este incentivo salarial, la iniciativa va encaminada hacia tres cambios: que el desempeño se mida en función de determinados indicadores; que solo lo reciban los funcionarios que obtengan una valoración de “muy bueno” (debería ser “excelente”); y que su pago no supere entre un 1,94 % y un 2,54 %.
Hace años la anualidad es un pago por antigüedad, o cuando mucho el reconocimiento al mínimo esfuerzo, por lo que migrar hacia un verdadero sistema de evaluación de resultados y rendición de cuentas va a requerir mucho más de lo propuesto en el proyecto.
Así como sucede con la cesantía, la anualidad está regida por otros instrumentos como convenciones colectivas que fijan un pago mayor al límite planteado, con lo cual aplicar un mismo porcentaje para todo el sector público es una muy buena propuesta, pero de difícil implementación.
Las anualidades más altas no están en la administración central, sino en las instituciones autónomas y municipalidades. Ojalá, de aprobarse este cambio, las instancias judiciales entiendan que el legislador está facultado para imponer límites en materia salarial a toda la Administración Pública y que al prevalecer la ley sobre las convenciones habrá que ajustar o eliminar todo privilegio que exceda los topes máximos aprobados.
Si hay un interés real en la contención del gasto y en la unificación de las estructuras remunerativas, hay que implementar de una vez el mecanismo de salario único a nivel general, al menos para todas las nuevas contrataciones.
Incluso se debe pensar en establecer una limitación para que la materia salarial quede excluida de los procesos de negociación colectiva en el sector público. El Comité de Libertad Sindical de la OIT ha avalado esta medida señalando: “En los casos en que un gobierno adopta medidas de restricciones salariales para imponer controles financieros, debe procurarse garantizar la continuidad de la negociación colectiva sobre las cuestiones no monetarias”.
Estamos a tiempo para exigir cambios más profundos si de eso depende la creación de nuevos impuestos. No debemos conformarnos con poco.
La autora es abogada.
