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La no elección oportuna de los magistrados suplentes de la Sala Constitucional por razones enteramente de cálculo político del partido oficialista pone en el tapete de la discusión el tema de la prorrogatio de los integrantes de los órganos constitucionales en nuestro país que no son de elección popular.
En los regímenes parlamentarios, la prorrogatio está constitucionalmente regulada, en el sentido de que los miembros del Parlamento se mantienen en el ejercicio de sus cargos hasta que asuman los nuevos funcionarios nombrados, a pesar de que a los primeros se les haya vencido su plazo de nombramiento. Y el gobierno se conserva en el ejercicio de sus funciones, aunque con limitaciones competenciales, hasta que el nuevo órgano ejecutivo asuma sus deberes.
En el régimen presidencialista, no existe semejante institución a nivel constitucional para ningún funcionario de elección popular, ni nombrado por el órgano parlamentario. Sin embargo, en Costa Rica se plantea el problema de utilizar o no la prorrogatio cuando vence el nombramiento de los magistrados suplentes del Poder Judicial que son nombrados por el órgano legislativo, o cuando se vence el plazo de un titular y no existen suplentes en el ejercicio de sus cargos.
En España, por ejemplo, para resolver el problema de la continuidad de los jueces constitucionales, en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, artículo 17.2, se dispone que “los magistrados del Tribunal Constitucional continuarán en el ejercicio de sus funciones hasta que hayan tomado posesión quienes hubieren de sucederles”. Esta norma consagra la existencia de un principio general de prórroga de mandato que adquirió rango constitucional.
Quienes, eventualmente, se opongan a la aplicación de la prorrogatio a los miembros titulares y suplentes del Poder Judicial podrían argumentar que no cabe confundir los juegos internos del poder con las necesidades sociales. Decir que, a pesar de que nadie cuestionaría que la situación óptima del sistema político y jurídico exige que la cobertura de los órganos constitucionales se lleve a cabo de forma regular y temporánea, no se podría aceptar acríticamente la extensión del principio de continuidad a los magistrados suplentes del Poder Judicial, principio forjado a propósito de servicios públicos administrativos que sí son imprescindibles para el normal desarrollo de la vida social y económica cotidiana.
Asimismo, podrían sostener que la prorrogatio se opone al principio de temporalidad del poder, que es inherente a la esencia de un régimen liberal y democrático, así como al principio de independencia, que es también esencial en el diseño del régimen de todos los órganos constitucionales.
Del principio de temporalidad deriva, naturalmente, la limitación temporal de los mandatos, una limitación que se compadece malamente con la posibilidad de que, ante una situación dilatada de imposibilidad de lograr acuerdos para la renovación, tales mandatos se prolonguen de manera indefinida. Y el principio de independencia se refleja, ante todo, en el cuidadoso diseño que la Constitución hace de los periodos de mandato.
Asimismo, podrían argüir que resulta obvio que el mecanismo de la prorogatio altera o puede alterar este requisito fundamental al permitir a cualquier partido de ámbito nacional jugar con ella (negándose a pactar) para esperar a una más favorable composición de la Asamblea en la próxima coyuntura electoral, o para prolongar artificialmente una superioridad numérica ya perdida.
Sin embargo, a pesar de los razonamientos anteriores –algunos de ellos muy válidos, por cierto–, es necesario reconocer que la prorogatio parece tener a su favor la naturalidad y el sentido común: no es que la prórroga sea una situación óptima, pero a primera vista, parece ser la menos mala y, por tanto, la más razonable.
En efecto, es pacífica la opinión de que la consagración del régimen de la prorogatio por la normativa infraconstitucional se basa en un consenso tácito generalizado sobre lo que podríamos llamar regla de continuidad necesaria en el ejercicio de las funciones públicas, de la que el viejo principio de continuidad de los servicios públicos administrativos enunciado por la escuela francesa del service public en el primer tercio del pasado siglo no sería más que una manifestación.
En otros términos, las funciones ejercidas por los órganos constitucionales deben considerarse en todo caso imprescindibles para un correcto funcionamiento del sistema político, lo que debe llevar a excluir a priori las situaciones de sede vacante.
La aplicación de la institución de la prorrogatio al nombramiento de los magistrados suplentes de las salas que integran la Corte Suprema de Justicia podría hacerse mediante una reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial. Esa reforma debería establecer también que los magistrados suplentes se nombran por mitades con dos años de diferencia entre una y otra renovación. De esa forma, se hubiera evitado el problema actual.
Mientras esa reforma legal no se realice, la Corte Plena podría aplicar el instituto de la prorrogatio a los magistrados suplentes actuales de la Sala Constitucional, con fundamento en los artículos 7 (que otorga rango de ley a normas no escritas cuando suplan la ausencia de normativa en casos concretos) y 4 (principio de continuidad de los servicios públicos), ambos de la Ley General de la Administración Pública.
Es claro que la prorrogatio es un principio general del Derecho Público, que en el caso concreto de los magistrados suplentes del Poder Judicial puede aplicarse para llenar el vacío legal existente en la materia. Además, el principio de continuidad de los servicios públicos –evidentemente, las funciones judiciales son un servicio público– hace imprescindible que el funcionamiento de la Sala Constitucional no se vea paralizado por una enfermedad pasajera o permanente de alguno de sus magistrados titulares.
Por tanto, siempre es necesario que haya al menos un magistrado suplente para sustituir a los titulares durante sus ausencias temporales.
rhernandez@ollerabogados.com
Rubén Hernández Valle es abogado constitucionalista.
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