El descuido y falta de visión oficial en el manejo de la zona marítimo-terrestre (ZMT) de Costa Rica, hereda hoy una alta factura al país. Lo ocurrido ilustra cómo no debe manejarse un recurso natural y económico estratégico.
La ZMT es de alto valor tanto por su biodiversidad como sitio de descanso. Consiste en una franja de 200 metros de territorio medidos linealmente a partir del punto donde el mar se encuentra con la tierra durante la marea alta.
Sus primeros 50 metros son un bien demanial por hallarse allí las playas que son de acceso público y los otros 150 metros son de uso restringido.
Comprende playas, arrecifes rocosos y coralinos; estuarios, humedales y manglares donde crece flora y fauna. Se halla a lo largo de 1.228 kilómetros (km) de línea costera: 1.016 km en el Pacífico y 212 frente km en el Caribe.
Es, ni más ni menos, que el hábitat donde se multiplica la vida marina y el refugio de decenas de otras especies de flora y fauna que encuentran en esta franja un albergue porque las ZMT también son una barrera natural contra tormentas.
De todos modos, al aparato público costarricense parece nunca haberle dado la atención que merecen.
El caos ligado a las ZMT se ancló principalmente de 1994 al 2005 cuando el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) y las municipalidades –responsables de administrar la ZMT–, autorizaron a terceros privados hacer los planes reguladores en estas áreas de uso restringido.
Esto heredó ordenamiento territorial marcado por la improvisación y ajustado a intereses económicos particulares.
En síntesis, el Estado dejó el planeamiento territorial de estas áreas, que se supone tutela y ordena, en manos de intereses comerciales; una pifia fértil en consecuencias.
Hoy ninguna de las 20 municipalidades que tienen costa (y por lo tanto ZMT) posee un plan regulador que abarque todo el territorio del cantón pues la planificación se fraccionó: esos planes se circunscribieron a zonas reducidas donde floreció el turismo.
Por eso la Contraloría General de la República (CGR) califica de “caótica y preocupante” la actuación estatal para resguardar la ZMT, en su informe de auditoría DFOE-AE-IF-12-2015.
En este momento, se estima que de 106 planes reguladores de ZMT que registra el ICT, 90 deben ser actualizados pues ya pasaron décadas desde su creación.
El proceso, según Antonio Farah, de la oficina de ZMT del Instituto, tomaría de 8 a 10 años por plan regulador debido a la tramitomanía estatal.
Sitio de uso restringido
En Costa Rica, la longitud del litoral comprende 1.228 km, de los cuales 1.016 están en la costa pacífica y 212 km en el mar Caribe.
Las ZMT constituyen una riqueza del Estado que sirve de imán turístico y, pese su valor natural y económico, en muchos casos está ocupada por casas, comercios y hoteles sin los debidos contrapesos ambientales y de uso de la tierra.
Para Farah, el abandono de esas áreas se agravó en la década de los 90 cuando Costa Rica emergió como destino turístico.
Hasta entonces, la principal regulación era la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (N° 6043) de 1977, que permitía otorgar títulos de propiedad a particulares.
“Mucho se planificó de forma incipiente con planes reguladores hechos a base de fotografías aéreas; fueron años de mucha improvisación. Hacia 1994, el ICT y las municipalidades, que administran las ZMT, acordaron que terceros podían hacer planes reguladores con la anuencia municipal", explicó.
Fue la Procuraduría General de la República (PGR, que funge como abogado del Estado) quien paró el desmadre cuando detuvo de golpe la dinámica de que terceros hicieran los planes reguladores.
El fin de esa dinámica se detalla en la opinión jurídica 0J-096-2005 del 14 de julio del 2005 al resolver que los planes reguladores en zonas costeras son potestad pública.
“Es opinión de esta Procuraduría que tanto el ICT como las municipalidades no deben aprobar o adoptar, según el caso, planes reguladores costeros cuya elaboración ha sido gestionada, contratada y financiada por sujetos de derecho privado”, indica.
El entonces procurador (y hoy procurador general), Julio Jurado Fernández, recalcó que la elaboración de un plan costero, pagado y contratado a profesionales por parte de sujetos de derecho privado para su posterior aprobación por la administración pública, es prohibido.
En el pronunciamiento del 2005 se aclara que son las municipalidades quienes deben elaborar los planes reguladores.
Dificultades
Karen Porras Arguedas, directora de la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), reconoció la existencia de “serios problemas” para que las municipalidades adapten sus planes reguladores.
Lo atribuye a la falta de personal y recursos, pero también a la dificultad de cumplir directrices que no discriminan situaciones particulares de cada cantón.
“Las municipalidades están a veces a merced de entes externos. Sea el Minae (Ministerio de Ambiente y Energía), el ICT u otro; sacan cada ocurrencia que es forzoso cumplir. Todo es así más lento y complejo", se quejó.
Las culpas son compartidas, según la viceministra de Ambiente, Pamela Castillo Barahona, pues, “por distintas razones”, la Administración no ha sido ágil para proveer instrumentos adecuados ni tampoco aportó fondos para ayudar a las municipalidades a desarrollar capacidades e instrumentos de medición, administración y gestión de la ZMT.
“Eso nos robó agilidad y, como no se resolvió a tiempo, vino un caos porque pasó el tiempo y hubo situaciones desatendidas”, resumió.
Manuel Antonio heredó el desorden
La Municipalidad de Quepos, Puntarenas, encara en este momento los frutos del desorden oficial histórico.
En este cantón se han identificado al menos 28 propiedades en ZMT sin concesión que podrían enfrentar un proceso por lesividad; un juicio en el cual el Estado intenta anular un acto que él mismo emitió pero resultó perjudicial. En este caso, títulos de propiedad.
Las 28 propiedades descansan total o parcialmente sobre 126 hectáreas en la ZMT de playa Espadilla, y están a nombre de sociedades anónimas y personas físicas.
La Nación confirmó que siete de estos inmuebles están a menos de 50 metros de la entrada al Parque Nacional Manuel Antonio; el más frecuentados del país con 450.000 visitantes al año.
Uno de ellos pertenece al sindicato Asociación Nacional de Empleados públicos (ANEP) donde hay tres edificios y zona de parqueo entre árboles y áreas verdes. Documentos de la Municipalidad reflejan que parte de las 15 hectáreas del inmueble están en la ZMT.
Según un reglamento de zonificación de playa Espadilla, publicado por la Municipalidad en La Gaceta del 29 de agosto del año 2000, allí se desarrollaría una “zona de cooperativas”.
El artículo 9 de esa normativa señalaba que el Ayuntamiento reconocía que la ANEP desarrollaba el proyecto con cabinas, hotel, piscina, zona de deportes, restaurante y área de campamento.
Además, el municipio estableció que no podía otorgar concesiones en esa zona por ser propiedad privada. De la ANEP.
Ahora, la misma Municipalidad advierte que la propia Asociación no posee concesión de la ZMT y someterá a revisión esa modificación al reglamento.
La Nación se comunicó varias veces con Albino Vargas Barrantes, secretario general de la ANEP, para consultar sobre el tema, pero este declinó referirse.
Las otras 21 propiedades son hoteles y comercios accesibles desde la vía principal que se utiliza para llegar de Quepos a Manuel Antonio. La mayoría se hallan a lo largo de los dos últimos kilómetros antes de la entrada del Parque Nacional.
La alcaldesa Patricia Bolaños Murillo explicó que desde mayo del 2018 consultó a la PGR cómo debía proceder en la elaboración de estudios técnicos y jurídicos para rectificar los planes reguladores de hace 20 años.
En el criterio C-132-2019 del 14 de mayo anterior, la Procuraduría advirtió que si la Municipalidad tenía cuestionamientos de inscripciones, titulaciones y escrituras de particulares en ZMT antes de la vigencia del Transitorio III de la Ley 4558 (Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre), entonces debía pedir su nulidad en la vía contenciosa administrativa.
Ese Transitorio III data del 22 de abril de 1970 e indica que personas que demuestren haber poseído “en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueños, lotes o fincas en la zona marítimo-terrestre, por más de 30 años, pueden solicitar título de propiedad sobre ellos”.
Bolaños aseguró que la Municipalidad estudiará las titulaciones de esas 28 propiedades y someterá cada caso a un análisis legal para determinar cuáles enfrentarán el proceso de lesividad que indica la PGR.
“Vamos con cuidado en cada caso, porque esto no es solo un asunto de titulación o falencias en planes reguladores. Acá dependemos del turismo y muchos de estos casos están en el área económica más fuerte, junto al Parque Nacional. Por eso es clave ordenar", explicó.
Bolaños negó que la Municipalidad pretenda derribar inmuebles o afectar propietarios, pues cada uno tendrá derecho a defender su caso en las instancias correspondientes.
“Lamentablemente, lo que pasó es que se dio una mala práctica cuando empezaron a venir extranjeros en los años 80 a instalarse. La realidad es que vendimos todo. Esto me duele, pero ahorita tenemos situaciones creadas que debemos corregir”, señaló.