El plan de Ley de Armonización del Sistema Eléctrico Nacional (expediente 23.414) autorizaría a generadores privados, empresas municipales y cooperativas rurales de electrificación de Costa Rica para que puedan vender y comprar excedentes de energía en el Mercado Eléctrico Regional (MER) de Centroamérica.
De convertirse en ley, la iniciativa acabaría con la exclusividad que el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) ha tenido por casi tres décadas como único participante costarricense en el mercado del Istmo.
En el 2024, el ICE exportó al MER 132.447 megavatios-hora (MWh), que le generaron ingresos por $5,9 millones, mientras, importó 363.748 MWh, por los cuales pagó $74,9 millones.
El MER se creó mediante un convenio internacional suscrito por los países centroamericanos. En el caso de Costa Rica, lo aprobó la Asamblea Legislativa a finales del siglo XX y, desde entonces, solo el ICE ha participado en el comercio de energía regional.
¿Puede un proyecto de ley permitir a otros actores participar en el mercado sin entrar en conflicto con la jerarquía jurídica del tratado?
La respuesta es sí, porque el tratado no estableció ningún monopolio en favor del ICE, sino que esa exclusividad se otorgó mediante una ley que el Congreso puede modificar.
El Tratado Marco del Mercado Eléctrico de América Central se incorporó al ordenamiento jurídico costarricense con la Ley 7848, en 1998. Luego, el Segundo Protocolo al Tratado se aprobó con la Ley 9004, en el 2011.
Según Salvador López Alfaro, quien dirigió 22 años el Centro Nacional de Control de Energía (Cence) del ICE y participó en la redacción del proyecto de ley, el tratado nunca designó al ICE como representante exclusivo de Costa Rica.
“El Tratado no designa al ICE como agente único de Costa Rica. Quien lo designa es la ley que aprueba el Tratado, en su artículo 3”, afirmó.
Según López Alfaro, el expediente 23.414 modificaría justo ese marco legal interno, sin alterar las obligaciones internacionales asumidas por el país.
“El Tratado seguiría igual. Lo que cambiaría es la legislación nacional que define cuáles actores costarricenses pueden participar en el mercado regional”, explicó.
El propio proyecto establece en su artículo 2 que, en caso de discrepancia, prevalecerán sus disposiciones sobre las leyes anteriores que regulan la materia.
El planteamiento de López Alfaro sintoniza con el propio Tratado Marco. Su artículo 5 reconoce como posibles agentes del MER a empresas de generación, transmisión, distribución, comercialización y grandes consumidores, sin distinguir si son públicas o privadas.
Además, dispone que podrán participar los agentes reconocidos en los mercados eléctricos nacionales, según la legislación de cada país y los límites que tracen sus respectivas constituciones.
El Tratado no individualiza al ICE ni reserva la representación de Costa Rica a una entidad, ni impone una exclusividad semejante para ningún otro país de la región.
El Reglamento del Mercado Eléctrico Regional (RMER) desarrolla ese esquema y dice que cualquier agente nacional puede participar siempre que complete el procedimiento regional de autorización ante el Ente Operador Regional (EOR) y tenga la aprobación de la Comisión Regional de Interconexión Eléctrica (CRIE).
¿Qué cambiaría si hay ley?
El artículo 35 del plan de armonización reconoce como agentes del mercado eléctrico nacional y del MER al ICE, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), las empresas municipales, las cooperativas de electrificación rural y los generadores privados concesionados bajo la Ley 7.200 (Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela).
A su vez, el artículo 54 dispone que, una vez satisfecha la demanda nacional y cumplidas las reglas de despacho, esos agentes podrán comercializar energía tanto en el mercado nacional como en el regional, asumiendo los costos correspondientes.
La iniciativa también plantea crear el Ente Coordinador del Sistema Eléctrico Nacional (Ecosen), que asumiría funciones de operación del sistema y del mercado eléctrico, según requerimientos del Tratado Marco para realizar transacciones regionales.
En términos prácticos, el plan redefine la forma en que Costa Rica participa en el MER y amplía el número de actores autorizados para hacerlo.
El abogado constitucionalista Marvin Carvajal Pérez, de la firma Alta Legal, coincide en que el proyecto no entraría en contradicción con el Tratado Marco, pues la iniciativa modifica una norma interna de rango ordinario.
Carvajal agregó que el espíritu del Tratado Marco es promover la integración, la competencia y el acceso progresivo de distintos participantes al mercado eléctrico regional.
Así, la incorporación de nuevos agentes costarricenses no sería incompatible con el marco regional, sino coherente con sus principios de competencia, gradualidad y no discriminación, explicó.
El especialista en derecho constitucional y administrativo Manrique Jiménez Meza comparte esa interpretación.
Según explicó, la supremacía jurídica del Tratado no impide que el legislador reorganice la estructura normativa interna para habilitar nuevos participantes, siempre que se respeten tanto la Constitución como los compromisos internacionales asumidos por el país.
No obstante, él señaló varios puntos que, a su juicio, requieren una revisión más profunda.
Mencionó la necesidad de delimitar con mayor precisión las competencias del ICE, del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) y del Ecosen.
Advirtió de que la creación de un ente descentralizado exige mayoría calificada en la Asamblea Legislativa y un diseño institucional cuidadoso para evitar duplicidades o conflictos de competencias.
Asimismo, señaló posibles cuestionamientos constitucionales relacionados con la representación de usuarios y consumidores dentro de la Junta Directiva del Ecosen.
Otro aspecto que considera relevante es el diseño de los mecanismos de rendición de cuentas y probidad, debido al riesgo de que intereses privados puedan ejercer influencia indebida sobre una entidad pública llamada a velar por el interés general.