Un proyecto de ley pretende eliminar el control previo o refrendo de la Contraloría General de la República (CGR) sobre obras y contratos públicos y trasladar el modelo de fiscalización de la Hacienda Pública hacia una “revisión predominantemente posterior”.
La iniciativa, presentada por la diputada del Partido Pueblo Soberano (PPSO) Mayuli Ortega propone reformar el artículo 184 de la Constitución Política, que establece los deberes y atribuciones de la Contraloría.
El expediente 25.692 establece expresamente que “ningún pago, obligación o contrato del Estado requerirá aprobación o refrendo previo de la Contraloría para surtir efectos jurídicos”.
Actualmente, el artículo 184 dispone que no se puede emitir una orden de pago contra fondos del Estado sin que “el gasto haya sido visado por la Contraloría” y que tampoco constituye una obligación para el Estado aquella que no haya sido refrendada por el órgano contralor.
La reforma suprimiría ambas disposiciones y establecería que el control ejercido por la CGR sea “predominantemente posterior”. De esta manera, la validez o eficacia de los actos públicos ya no dependería de una autorización o aprobación previa de la institución.
El excontralor de la República, Alex Solís, consideró positivo eliminar aquellos controles previos que puedan llevar a la Contraloría a invadir funciones propias de la Administración activa. Sin embargo, cuestionó que la reforma reduzca “la fiscalización al control posterior, cuando el daño ya está hecho”.
Solís considera que el modelo debería combinar la fiscalización posterior con un control concomitante, es decir, aquel que se ejerce mientras se desarrolla o ejecuta la actuación fiscalizada, sin sustituir a la Administración en sus decisiones.
¿Por qué proponen reducir el control previo?
En la exposición de motivos, la legisladora Ortega reconoce que el modelo vigente de la CGR ha sido durante décadas “uno de los pilares del control preventivo del gasto público”, pero considera necesario transformarlo.
Según el proyecto, el control previo puede generar “demoras administrativas, rigidez operativa y duplicación de esfuerzos”, debido a que las instituciones cuentan también con auditorías internas, asesorías jurídicas y otros mecanismos propios de fiscalización.
El texto sostiene que la evolución de esos sistemas internos permite trasladar una mayor responsabilidad a los jerarcas de las instituciones y concentrar los recursos de la Contraloría en controles posteriores.
El planteamiento es que la CGR dedique mayores capacidades a auditorías, investigaciones, evaluaciones de resultados y análisis de riesgos fiscales, en lugar de intervenir previamente en determinados actos de la Administración.
La exposición de motivos resume la reforma en tres objetivos: eliminar el control previo obligatorio sobre actos y contratos del Estado; trasladar la aprobación de presupuestos descentralizados hacia una revisión posterior; y fortalecer los sistemas de control interno y la responsabilidad de los jerarcas públicos.
La propuesta traslada parte de esa responsabilidad a los funcionarios. El nuevo artículo 184 establecería que los jerarcas y funcionarios responsables responderán personal y patrimonialmente por los actos contrarios al ordenamiento jurídico o que provoquen daños al erario.
En este punto, Solís coincide parcialmente con el planteamiento del proyecto. A su criterio, debe superarse la idea de que la Contraloría es la principal responsable del control de la Hacienda Pública y trasladar la responsabilidad primaria hacia cada Administración y sus auditorías internas.
Sin embargo, considera que eso debería acompañarse de una fiscalización externa concomitante y posterior por parte de la CGR. Además, según Solís, los auditores no deberían depender de los mismos jerarcas a quienes deben fiscalizar y su nombramiento debería corresponder a la Contraloría.
“Una verdadera reforma debería transformar la Contraloría en un Tribunal de Cuentas independiente de la Asamblea Legislativa, con jurisdicción especializada para determinar responsabilidades y sancionar el daño patrimonial y el manejo irregular de los recursos públicos. Ello supondría, entre otros cambios, sustituir la dirección unipersonal por un órgano colegiado de tres miembros”, explicó el excontralor.
Durante el gobierno de Rodrigo Chaves se impulsaron distintas versiones de la denominada “ley jaguar”, que pretendían limitar herramientas de la CGR, entre ellas la posibilidad de evaluar previamente determinadas actuaciones de la Administración y suspender actos o contratos públicos ante irregularidades.
Las dos primeras versiones fueron declaradas inconstitucionales por la Sala IV, que determinó que algunas de las modificaciones debilitaban competencias de control sobre los fondos públicos.
No obstante, a diferencia de aquellas propuestas, que planteaban cambios mediante leyes ordinarias, el proyecto de Ortega busca reformar la Constitución Política.
¿Es viable reducir las funciones de la Contraloría mediante una reforma constitucional?
Por su parte, el abogado constitucionalista Marvin Carvajal indicó que la discusión jurídica del proyecto está en determinar si la reducción de competencias de la Contraloría puede realizarse mediante una reforma parcial de la Constitución, como plantea el proyecto, o si la profundidad del cambio requeriría una reforma general.
Carvajal explicó que la Sala Constitucional podría analizar si el procedimiento de reforma parcial es el adecuado. Según el especialista, la jurisprudencia constitucional establece que esa determinación depende de la profundidad del cambio: si la modificación altera la estructura del Estado prevista en la Constitución, podría requerirse una reforma general.
A su criterio, esa discusión podría darse en este caso porque se pretende retirar competencias centrales a la Contraloría y trasladar una mayor responsabilidad hacia órganos y entes de la Administración activa.
No obstante, el abogado constitucionalista Luis Felipe Rodríguez ofrece una lectura distinta. Para Rodríguez, la reducción de las competencias de la Contraloría sí puede realizarse mediante una reforma parcial de la Constitución, pues considera que el cambio no altera un aspecto sustancial de la estructura del Estado.
También cambiaría el control sobre los presupuestos
La reforma, por otra parte, eliminaría la aprobación previa que actualmente ejerce la Contraloría sobre los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas.
En su lugar, la CGR pasaría a examinar y aprobar o improbar la liquidación de los presupuestos del Estado, instituciones y municipalidades. Es decir, su intervención constitucional se concentraría en revisar posteriormente cómo se ejecutaron los recursos.
Además, tendría expresamente a su cargo la fiscalización posterior de la gestión patrimonial y contractual y la evaluación de los sistemas de control interno.
Solís considera que eliminar la aprobación de esos presupuestos podría abrir una “peligrosa puerta”, porque una parte importante del gasto público quedaría sin control externo previo sobre su legalidad y destino.
Según el excontralor, para cuando la Contraloría intervenga posteriormente, los recursos podrían estar comprometidos o ya haber sido gastados.
El cambio, no obstante, no sería inmediato. Durante los dos años posteriores a la entrada en vigencia de la reforma, la Contraloría podría mantener mecanismos de control previo únicamente en los casos que determine mediante una resolución general fundamentada en razones de riesgo fiscal.
En ese periodo, deberá informar anualmente a la Asamblea Legislativa sobre la transición hacia el modelo de fiscalización posterior y recomendar los ajustes necesarios para implementarlo plenamente.