Aun con la existencia de un impuesto mínimo global, Costa Rica podría seguir utilizando la desgravación fiscal como instrumento de política para atraer inversión extranjera, explicó David Bradbury, jefe de la División de Política y Estadísticas Tributarias del Centro de Política y Administración Tributaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Bradbury, quien dirige un equipo de economistas, abogados y estadísticos que proporcionan estadísticas, análisis económicos y asesoramiento sobre políticas fiscales de alta calidad en esta organización, explicó a La Nación sobre el origen de este tributo, que llamó la atención mundial este mes tras ser uno de los puntos del plan de aumento de impuestos corporativos que presentó, el 7 de abril, la secretaria del Tesoro de Estados Unidos, Janet Yellen.
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La OCDE ya tiene camino adelantado en esta propuesta pues la ha estudiado desde hace varios años como parte de su preocupación por “la erosión de la base imponible”, que es el traslado de beneficios que realizan las empresas para reducir el pago de impuestos, lo que se conoce como BEPS por sus siglas en inglés (Erosión de la base y el desplazamiento de beneficio).
En el 2016, se estableció el Marco Inclusivo sobre BEPS, que funciona como un foro donde los países y jurisdicciones interesadas pueden participar en el desarrollo de estándares sobre temas relacionados con la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios. Actualmente participan 139 países, entre ellos Costa Rica.
En octubre del 2020, 137 países reunidos en este Marco Inclusivo acordaron trabajar para alcanzar un acuerdo tributario, a mediados del 2021, y para ello se pusieron en consulta dos pilares.
El denominado Pilar Uno está relacionado con las empresas multinacionales con un fuerte componente digital para que paguen impuestos en el lugar en donde operan, aunque no tengan presencia física; y el Pilar Dos, es el que establece el impuesto mínimo mundial para afrontar el problema de la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios por parte de las empresas multinacionales.
Las propuestas están en proceso de desarrollo, pero para países pequeños, como Costa Rica, donde las multinacionales en el régimen especial –que incluye las Zonas Francas–, representan la décima parte de su volumen de producción, el tema es vital. En seguida las explicaciones que brindó Bradbury.
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—¿En qué año propuso la OCDE un impuesto mínimo global sobre la renta empresarial?
—La OCDE ha estado trabajando durante muchos años para brindar soluciones para abordar la erosión de la base y la transferencia de ganancias (BEPS) y la planificación fiscal agresiva por parte de empresas multinacionales.
“En el 2015, se publicó el paquete BEPS de la OCDE/G20 y en el 2016 se estableció el Marco Inclusivo sobre BEPS, el cual incluye ahora a 139 países miembros y jurisdicciones. Desde enero de 2019, el Marco Inclusivo ha trabajado intensamente bajo un mandato del G20 en propuestas concretas para abordar los desafíos del impuesto a las sociedades que surgen de la digitalización de la economía.
”Las actuales negociaciones internacionales encaminadas a lograr una solución consensuada se centran en dos pilares: el Pilar Uno establecería nuevas reglas sobre la asignación de derechos tributarios entre países. El objetivo es garantizar que las empresas multinacionales paguen impuestos cuando realicen negocios importantes y sostenidos, incluso cuando no tengan presencia física y el Pilar Dos introduciría un impuesto mínimo global que ayudaría a los países de todo el mundo a abordar los problemas pendientes vinculados al BEPS por las empresas multinacionales”.
—¿Por qué propuso la OCDE esta idea?
—La propuesta del impuesto mínimo global surgió en las discusiones entre los miembros del Marco Inclusivo, en el contexto de los esfuerzos globales para encontrar una solución basada en el consenso a los desafíos del impuesto a las sociedades en la economía digitalizada.
”La idea de un impuesto mínimo, sobre la cual se ha desarrollado el Pilar Dos, fue propuesta originalmente por Alemania y Francia y desarrollada en el Programa de Trabajo para Desarrollar una Solución de Consenso a los Desafíos Fiscales que Surgen de la Digitalización de la Economía y el actual debate en el Marco Inclusivo.
”El Pilar Dos busca abordar los desafíos restantes de BEPS y está diseñado para garantizar que las grandes empresas que operan a nivel internacional paguen un nivel mínimo de impuestos, independientemente de dónde tengan su sede o dónde operen.
”Lo hace a través de una serie de reglas entrelazadas que buscan: garantizar una imposición mínima y evitar la doble imposición o la imposición cuando no hay beneficio económico, hacer frente a diferentes diseños de sistemas tributarios por jurisdicciones, así como a diferentes modelos operativos por parte de las empresas, garantizar la transparencia y la igualdad de condiciones y minimizar los costos administrativos y de cumplimiento”.
—Según la propuesta de la OCDE, ¿a qué empresas se aplicaría este impuesto? ¿Para grandes multinacionales, multirregionales o cualquier empresa que opere en otro país?
—El diseño del Pilar Dos, y del Pilar Uno, sigue siendo objeto de debates continuos entre los miembros del Marco Inclusivo. Costa Rica es miembro del Marco Inclusivo y ha estado contribuyendo activamente a estas discusiones.
”Mientras se sigue debatiendo el diseño del Pilar Dos, en octubre de 2020, el Marco Inclusivo publicó el Plan del Pilar Dos, que consideraba la posible aplicación del impuesto mínimo a los grupos multinacionales con una facturación global superior a 750 millones de euros (cerca de $898 millones). Solo se pretende que los grandes grupos multinacionales entren en el ámbito de aplicación.
”Se prevé que el Pilar Dos permitiría a las jurisdicciones en las que estos grandes grupos de empresas multinacionales tengan su sede obtener el derecho a una “devolución de impuestos”, hasta una tasa impositiva mínima acordada a nivel mundial, en los casos en que otras jurisdicciones no ejerzan sus derechos impositivos primarios o el pago esté sujeto a bajos niveles de tributación efectiva”.
—Entiendo que la tasa propuesta por la OCDE es del 12,5%. ¿Cuáles son los principales argumentos de la OCDE para el arancel del 12,5%?
—El Marco Inclusivo no ha tomado decisiones definitivas sobre la tasa impositiva mínima. Este será el tema de las negociaciones en curso.
”En una evaluación de impacto económico publicada por la secretaría de la OCDE, en octubre del 2020, se exploraron de forma ilustrativa varias posibilidades. Por ejemplo, estas incluían tasas del 7,5% al 17,5%.
”En términos generales, el establecimiento de una tasa impositiva mínima potencial más alta tendrá un efecto mayor en los costos de inversión que enfrentan las grandes empresas multinacionales que actualmente obtienen una participación significativa de sus ganancias en jurisdicciones de impuestos bajos.
”Por otro lado, establecer la tasa mínima potencial demasiado baja puede ser menos eficaz para contrarrestar la transferencia de beneficios, que sigue socavando los ingresos públicos de los países desarrollados y en desarrollo por igual”.
—¿Cuáles son las repercusiones esperadas para las finanzas públicas de los países?
—La evaluación de impacto económico estimó que la implementación tanto del Pilar Uno como del Pilar Dos recaudaría aproximadamente entre $56 billones (miles de millones) y $102 billones en ingresos adicionales del impuesto sobre la renta de las empresas a nivel mundial por año. Esto equivaldría a entre el 2,3% y el 4% de los ingresos por concepto de impuestos internacionales. Si bien estas cifras son estimaciones sujetas a varias salvedades y supuestos de modelado, sugieren que la implementación de los dos pilares generaría ingresos adicionales sustanciales”.
”El segundo pilar reduciría significativamente los incentivos para que las empresas multinacionales trasladen sus beneficios a jurisdicciones de impuestos bajos, lo que generaría ganancias de ingresos, además de las ganancias directas recaudadas a través del propio impuesto mínimo.
”Es probable que este efecto sea particularmente fuerte en los países en desarrollo, que a menudo pierden una parte considerable de sus ingresos públicos debido a la transferencia de beneficios hacia el exterior por parte de las empresas multinacionales.
”Si bien las reglas propuestas bajo el Pilar Dos no prohíben que los países continúen brindando incentivos fiscales para atraer inversiones, efectivamente pondrían un piso a la competencia fiscal. Es probable que esto traiga ganancias de ingresos adicionales a muchos países, especialmente a los países en desarrollo”.
—En países pequeños, como Costa Rica, donde tenemos un sistema de Zonas Francas en el que exoneramos del impuesto sobre la renta a las empresas multinacionales que producen en nuestro territorio, esta idea genera el temor de perder estas empresas porque los demás incentivos que ofrecemos pueden ser insuficientes. ¿Qué piensa la OCDE sobre las repercusiones para países como Costa Rica? ¿Cuál es la estrategia en esta discusión que pueden seguir los países pequeños como Costa Rica?
—Para países como Costa Rica es importante poder atraer inversión extranjera para respaldar el crecimiento, generar efectos secundarios para las empresas locales y contribuir así al desarrollo de la economía nacional.
”La investigación de la OCDE y, en particular, la evaluación del impacto económico, proporciona discusiones más detalladas sobre cómo estos objetivos de política se alinean con las características de diseño discutidas en el contexto de las propuestas tributarias internacionales actuales.
”Aunque un impuesto mínimo global podría, hasta cierto punto, reducir la efectividad de la desgravación fiscal que se ofrece a través de una zona económica especial, esto dependerá de muchos factores, incluido el alcance de las reglas, la tasa impositiva efectiva general que se enfrenta por las empresas multinacionales que operan en la zona económica especial, así como la tarifa mínima acordada.
”Las reglas contempladas en el Pilar Dos aún permiten a los países con tasas de impuesto de sociedades altas o moderadas, como Costa Rica, utilizar la desgravación fiscal como instrumento de política.
”Por ejemplo, la tasa sobre la renta de las empresas en Costa Rica fue del 30% en 2020, lo que indica que Costa Rica podría ofrecer una variedad de incentivos fiscales, en comparación con la tasa sobre la renta de las empresas estándar, sin verse afectado por un impuesto mínimo global.
”Además, las características de diseño que se están considerando, como las ‘exclusiones basadas en el contenido’, podrían aumentar más las posibilidades de que se otorguen incentivos fiscales a las empresas multinacionales, especialmente cuando las empresas multinacionales se dedican a actividades económicas reales.
”Costa Rica ha participado activamente en las negociaciones fiscales internacionales y seguirá contribuyendo a estas discusiones. Si bien la evaluación del impacto económico no contenía información detallada sobre los efectos en los ingresos y la inversión de las propuestas en los países individuales, la Secretaría de la OCDE ha compartido información más detallada sobre países específicos con los miembros del Marco Inclusivo de forma bilateral”.
—¿Qué es la “exclusión basada en el contenido”. ¿Como funciona?
—La excepción basada en el contenido excluye un rendimiento fijo para las actividades sustantivas de una empresa multinacional (es decir, la presencia de activos tangibles y nómina en la jurisdicción) del alcance del impuesto mínimo.
”Esto significa que será menos probable que el impuesto mínimo se aplique a una empresa multinacional que de hecho está llevando a cabo actividades económicas reales en la jurisdicción, en comparación con una empresa que simplemente está transfiriendo beneficios a la jurisdicción sin realizar ninguna actividad real en la jurisdicción. La intención detrás de esto es enfocar las reglas en la transferencia de beneficios”.