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Hasta el año 1900, el sector público costarricense funcionaba con 39 entidades, entre ellas, tres ministerios y unas pocas entidades auxiliares.
Hoy, el Estado opera con 332 instituciones, que incluyen 18 ministerios y 84 órganos adscritos a ellos.
Con la proliferación de instituciones, el Poder Ejecutivo quedó con un control limitado del gasto público, se generaron ineficiencias en la utilización de los recursos y no se ha logrado avanzar en la solución de problemas tales como la pobreza o la infraestructura, principalmente vial.
Así lo señala el estudio El sector público en Costa Rica: Desafíos institucionales y oportunidades de mejora, que publicó la Academia de Centroamérica.
Este análisis estuvo a cargo de los investigadores Miguel Loría y Josué Martínez.
¿Por qué se multiplicaron? El análisis explica que, en un principio, las instituciones públicas fueron creadas para atender necesidades específicas en diversas áreas (por ejemplo, asistencia social, educación, vivienda e infraestructura), pero, con el tiempo, se convirtieron en vías de escape para enfrentar las rigideces operativas, legales y financieras del Gobierno Central.
Por ejemplo, un ministerio no puede acumular recursos en la Caja Única del Estado para usarlos en otros periodos, pero esto sí puede hacerlo un órgano adscrito al ministerio.
¿Cómo dificulta el control de gasto? Además, los órganos adscritos, así como muchas de las instituciones que se crearon, tienen un proceso de aprobación presupuestaria diferente.
Mientras que el presupuesto de los tres poderes, los ministerios y algunas otras entidades los elabora el Poder Ejecutivo y los aprueba la Asamblea Legislativa –con fuerte discusión y control político–, los planes de gasto de los órganos adscritos a los ministerios, los de instituciones autónomas, municipalidades y resto de entidades los aprueba la Contraloría General de la República.
Actualmente, la Asamblea aprueba apenas un tercio del total del presupuesto del sector público y el resto lo hace la Contraloría. “En ausencia de uniformidad en cuanto a las reglas de aprobación presupuestaria, el control del gasto público y la rendición de cuentas se vuelven muy complicados”, dice el estudio.
En su último informe sobre nuestro país, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) señaló este problema.
“El sector público de Costa Rica está altamente fragmentado (…). El gasto no sujeto a aprobación parlamentaria incluye las entidades con cierto grado de autonomía, concretamente, las instituciones desconcentradas y descentralizadas (…). Además, no existe un mecanismo efectivo para garantizar que los objetivos de estas entidades estén alineados con los del Gobierno Central”, señaló la organización.
El estudio enumera otra serie de dificultades que ha generado este desarrollo institucional, entre ellos: ineficiencia en el uso de recursos, permanencia de instituciones inviables, acumulación de recursos en la Caja Única del Estado y rectorías difusas y débiles. Además, superposición de competencias y duplicación de funciones, fragmentación en el empleo público y política salarial, y nuevas válvulas de escape para hacer frente a la situación.
Una de las características de nuestro desarrollo institucional, según el estudio, es que, en nuestro país, cuando una entidad se vuelve obsoleta para atender un problema, se crea otra, pero sigue coexistiendo con la primera.
Un ejemplo, señala el estudio, es que cuando el problema habitacional rebasó las capacidades del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) para atenderlo, el Poder Ejecutivo creó el Ministerio de Vivienda y el Banco Hipotecario de la Vivienda (Banhvi), en vez de reformar el primero.
¿Qué hacer? El viceministro de Hacienda encargado del Gasto, José Francisco Pacheco, explicó que el Ministerio de Hacienda, en conjunto con el Ministerio de Planificación, han analizado los problemas que se establecen en este estudio y han tomado algunas acciones.
“En el caso de Hacienda, se considera que existe concordancia en los hallazgos del estudio y las discusiones que se han mantenido en el ámbito de la Autoridad Presupuestaria”, dijo.
Para Rocío Aguilar, excontralora de la República, el gran problema es que aunque se crean los órganos, los procesos en las leyes son los mismos, lo cual dificulta su labor.
“Así que no importa si es el Conavi, el Consejo de Concesiones, el Cetac (Consejo Técnico de Aviación Civil) o el Ministerio, los procesos de contratación administrativa son los mismos”, detalló.
También, señaló Aguilar, cada uno de estos órganos tiene su propio departamento legal, proveeduría y contabilidad, cuando hoy, con la tecnología, se podría migrar a centros de servicio compartidos entre los mismos ministerios para ahorrar recursos.
