EscucharPocas veces una propuesta de política tributaria tiene, a la vez, tanto sustento técnico y tanta fragilidad institucional como la que el Gobierno se apresta a presentar: llevar los bienes de la canasta básica tributaria de la tarifa reducida del 1% del IVA a la tarifa general del 13%, devolviendo el impuesto a los hogares de menores ingresos mediante el Sistema Nacional de Información y Registro único de Beneficiarios del Estado (Sinirube).
Conviene decirlo sin rodeos: la reforma es correcta en la pizarra. El problema no está en la economía; está en el Estado que tendría que ejecutarla.
Primero, la precisión que el debate público suele atropellar. La canasta básica no está exonerada: paga un 1% desde la reforma fiscal de 2018, que sustituyó la vieja exención del impuesto de ventas por una tarifa reducida.
Lo que se discute, entonces, no es “ponerle impuestos a la comida” —ya los tiene—, sino multiplicar por trece la tarifa de unos 250 bienes definidos por decreto: alimentos, artículos de higiene, útiles escolares. Y conviene recordar también que el mecanismo de devolución que hoy se presenta como novedad estuvo dos veces sobre la mesa —en el proyecto de IVA de 2015 y en la negociación de la reforma fiscal de 2018— y las dos veces fue sacrificado en el altar del acuerdo político.
Lo que quedó fue el 1% parejo: un impuesto simbólico sobre una lista extensa, para todos por igual.
Ahí reside, precisamente, el mérito técnico de la propuesta. La tarifa reducida es un subsidio caro y mal dirigido. Cuesta alrededor de ¢505.000 millones al año —un punto entero del PIB, el 60% de todo el gasto tributario del IVA— y beneficia a cada hogar en proporción a cuánto consume, no a cuánto necesita.
El resultado es conocido y ha sido documentado hasta el cansancio: en términos relativos el alivio importa muchísimo al hogar pobre —equivale al 7,1% del ingreso del decil más bajo, contra apenas 0,6% del decil más alto—, pero en colones constantes el quintil más rico captura más subsidio (21,5% del total, estima el FMI) que el quintil más pobre (18%).
Dicho de otro modo: de cada cien colones que el fisco sacrifica para abaratar el arroz, más de veinte terminan en la alacena de los hogares de mayores ingresos. Como instrumento de política social, la tarifa reducida es un colador.
Un subsidio caro
La literatura internacional es de una consistencia abrumadora. La OCDE concluyó hace una década que, en el mejor de los casos, los hogares ricos obtienen de una tasa reducida un beneficio agregado igual al de los pobres; en el peor, ampliamente mayor.
El Banco Mundial sostiene que incluso una transferencia universal, sin focalización alguna, llega mejor a los hogares vulnerables que una tasa reducida. Nueva Zelanda, el caso canónico de IVA de base amplia, calculó que eximir los alimentos daría al decil rico 3,6 veces más beneficio que al pobre. Y la región ofrece el modelo alternativo: Uruguay devuelve el IVA completo en el punto de venta a los hogares de la Tarjeta Uruguay Social; Colombia creó en 2020 una compensación que llegó a cubrir dos millones de hogares pobres.
Sustituir un subsidio de regadera por una devolución focalizada es, en teoría, un intercambio ventajoso: se recauda cerca de un punto del PIB —en un país cuya carga tributaria cayó del 13,7% al 12,8% del PIB en tres años— y se protege a quienes de verdad lo necesitan por una fracción de ese monto.
Hasta aquí, la pizarra. Ahora, los costos.
El primero es aritmético y no admite maquillaje: con traslado pleno a precios, los bienes de la canasta se encarecerían cerca de un 12% de una sola vez. Dado el peso de esos bienes en el índice de precios —en torno a una quinta parte de la canasta del IPC—, el nivel general de precios subiría entre dos y dos y medio puntos porcentuales, y el subíndice de alimentos cerca de un 9%.
Es un efecto de una vez, no una espiral inflacionaria; pero durante doce meses la inflación interanual más que duplicaría el techo del rango meta del Banco Central, y la evidencia comparada enseña que las alzas de IVA se trasladan a precios rápido y casi por completo, con una asimetría incómoda: las rebajas, no tanto.
El segundo costo es distributivo y lo ha cuantificado, con honestidad que merece reconocerse, el propio Ministerio de Hacienda: sin compensación, el salto al 13% elevaría el coeficiente de Gini en 1,3 puntos y convertiría el IVA en un impuesto abiertamente regresivo. Toda la defensa de la reforma descansa, por tanto, sobre una sola palabra: devolución.
Si la devolución funciona, la reforma es progresiva; si falla, es un impuesto más a los pobres con retórica de focalización. No hay término medio.
Los costos
Y es aquí donde el optimismo técnico debe ceder el paso al escepticismo institucional.
La experiencia latinoamericana con las devoluciones de IVA es un catálogo de advertencias. Ecuador debe devolver el impuesto a sus adultos mayores mediante trámite ante la administración tributaria: acumuló cerca de $119 millones en deudas con jubilados y personas con discapacidad, esperas de hasta once meses y un litigio constitucional; los pagos, sugestivamente, se aceleraron en vísperas de las elecciones.
Colombia, el ejemplo que más se invoca, dejó a casi 600.000 hogares —cerca del 30% de su padrón— sin cobrar al menos uno de los tres últimos ciclos de 2023, giros que solo pudieron recuperarse en una ventana de tres semanas al año siguiente; luego, cuando el hundimiento de la reforma tributaria de 2024 y la caída del recaudo forzaron el recorte del presupuesto social de 2025, el padrón del programa se redujo de dos millones a unos 760.000 hogares.
Bolivia condicionó su reintegro a la factura formal en una economía 80% informal: se inscribieron apenas 52.000 personas. Argentina fijó un tope nominal que la inflación licuó hasta volver el beneficio irrelevante —apenas un 17% de los elegibles llegó a usarlo—, y su programa sucesor de 2023 murió a los pocos meses, cuando el nuevo gobierno simplemente no lo renovó.
El único esquema sin fricciones documentadas es el uruguayo, y lo es por una razón de diseño que conviene subrayar: la devolución es instantánea, en la caja del comercio; el hogar pobre nunca desembolsa el impuesto.
Todo lo demás —el modelo “pague hoy, cobre después”— transfiere el costo financiero del Estado al hogar que vive al día, y convierte cada atraso de caja fiscal en un préstamo forzoso, a tasa cero, de los pobres al fisco.
¿Está el Estado costarricense en condiciones de hacer lo que Uruguay hace y Ecuador no? La infraestructura, en principio, existe: factura electrónica madura y un Sinpe Móvil masivo. Pero el único ensayo real de esta arquitectura no invita al optimismo.
La ley que ordena devolver el IVA de los útiles escolares, uniformes y computadoras a los hogares pobres —aprobada por unanimidad en octubre de 2024, con promesa oficial de estar operando “a más tardar” en marzo de 2025— sigue, a mediados de 2026, sin reglamento definitivo publicado y sin evidencia pública de haber devuelto un solo colón.
Si en veinte meses el Estado no ha logrado echar a andar una devolución acotada a cuadernos y uniformes, la carga de la prueba sobre una devolución mensual y masiva de toda la canasta recae, íntegra, sobre quien la promete.
Las grietas del Sinirube
Y queda todavía el eslabón más delicado: el padrón. Las auditorías recientes de la Contraloría sobre el Sinirube no invitan a la complacencia: instituciones que no actualizan la información que aportan, casi cuatro de cada diez beneficiarios de transferencias examinadas que no figuraban en el registro, personas fallecidas recibiendo ayudas, y una cobertura de apenas 7,4% entre los adultos mayores pobres.
A ello se suma el dato políticamente más explosivo del debate: unos 363.000 hogares de ingresos bajos, pero situados apenas por encima de la línea de pobreza, pagarían el 13% sin recibir devolución alguna. Esa franja —ni pobre para el padrón, ni acomodada para absorber el golpe— es exactamente la que encendió la calle en Colombia en 2021, donde la reforma fue retirada y el ministro renunció pese a la compensación prometida, y en Kenia en 2024, donde un proyecto que originalmente gravaba hasta el pan terminó retirado entre protestas con decenas de muertos.
Queda, por último, el riesgo del que menos se habla y que más debería preocupar: el clientelismo. Un IVA personalizado pone en manos del Ejecutivo de turno, simultáneamente, el padrón que define quién es pobre, el monto de la devolución y el calendario de los pagos.
La evidencia académica es tranquilizadora solo a medias: los programas blindados con reglas de elegibilidad por fórmula y pagos automáticos —Progresa en México, Bolsa Família en Brasil— no generaron clientelismo, apenas el premio electoral normal a cualquier incumbente.
Pero los programas discrecionales sí lo generaron, y el uso político no requiere manipular el padrón: basta administrar el momento. Ecuador aceleró sus devoluciones atrasadas justo antes de votar; Colombia aumentó su transferencia estrella en plena campaña.
Costa Rica ya tuvo su propio aviso: hace poco más de un año, en la Asamblea Legislativa se cuestionó si los parámetros de focalización del Sinerube se ajustaban con fines propagandísticos. La respuesta técnica fue correcta; la pregunta, inquietantemente pertinente, porque el órgano rector del registro lo preside el gobierno de turno.
Cuatro candados indispensables
Nada de esto es argumento para conservar el statu quo, que subsidia proporcionalmente más a quien más tiene con recursos que el fisco no tiene. Es argumento para exigir que la reforma se apruebe completa o no se apruebe.
Completa significa, al menos, cuatro cosas:
⇒ Que la devolución esté operando —probada, auditada, con la gente cobrando— antes del primer día del 13%, no como promesa reglamentaria posterior.
⇒ Que sea automática e inmediata, a la uruguaya, y no un trámite ex post a la ecuatoriana.
⇒ Que el monto quede indexado por fórmula legal y el gasto compensatorio protegido presupuestariamente, fuera del alcance del ministro apurado y del candidato generoso, ¡que incluso podrían ser la misma persona!
⇒ Y que el padrón se someta a auditoría externa permanente, con reglas de elegibilidad públicas y una gobernanza del Sinirube con contrapesos reales, porque un registro social solo sirve si nadie sospecha de él.
La discusión que se abre no es, en el fondo, sobre un impuesto. Es sobre si el Estado costarricense es capaz de ejecutar política social de precisión: de cobrar parejo y devolver fino, a tiempo, sin política y sin excusas.
La buena economía de esta reforma está fuera de duda desde hace décadas. La capacidad estatal para honrarla, no. Y en materia fiscal, como en tantas otras, las buenas ideas ejecutadas por instituciones frágiles no producen buenas políticas: producen desconfianza. Ese —no la tarifa— es el verdadero riesgo en juego.
