EscucharEl pasado 1. ° de setiembre, en cumplimiento del plazo constitucional, el ministro de Hacienda —el expresidente Rodrigo Chaves— entregó a la Asamblea Legislativa el Proyecto de Ley de Presupuesto de la República para el 2027, el primero que formula la administración de la presidenta Fernández, y se puso en marcha el trámite que, inexorablemente y de acuerdo con el mandato constitucional, concluirá a finales de noviembre con su aprobación.
El titular ya circula y es tentador: un presupuesto de ¢12,42 billones, 3,1% menor que el aprobado para este año, presentado como prueba de una austeridad ejemplar. Conviene, antes de discutir intenciones, ubicar la cifra en su escala.
Toda la reducción proviene de una menor amortización de deuda —que es refinanciamiento de pasivos, no gasto— y que cae cerca de 20% por el simple perfil de vencimientos que dejaron los canjes de años anteriores.
El gasto propiamente dicho, excluida la amortización, pasa de ¢10,0 a ¢10,2 billones: crece 1,6% en términos nominales, cifra frugal que, con un crecimiento nominal de la economía mayor, llevaría el gasto presupuestado de 18,7% a 18,2% del PIB.
No hay, pues, recorte alguno que celebrar ni expansión alguna que denunciar. Hay, en propiedad, un documento ordenado e inercial: ordenado, porque el gasto primario cae en términos reales por segundo año, los ingresos se estiman con una prudencia que la Contraloría certificó como razonable y el balance primario sigue en terreno positivo; inercial, porque nada en él altera las restricciones que su propia composición deja a la vista y que conviene repasar una por una.
El esfuerzo de ajuste se lo están engullendo los intereses
La primera restricción —y profunda preocupación— es el servicio de la deuda gubernamental. Los ¢2,75 billones presupuestados en intereses y comisiones equivalen a 35,5% de los ingresos corrientes, crecen 7,1% —la única partida con crecimiento significativo en todo el proyecto— y toman ¢27 de cada ¢100 del gasto sin amortización. En 2010 tomaban once.
Ese dato resume mejor que cualquier otro lo ocurrido en la última década. El ajuste primario más profundo de nuestra historia reciente —las remuneraciones cayeron de 7,2% del PIB en 2013 a 5,5% presupuestado para el 2027 y las transferencias corrientes de 7,7% a 5,5%, mientras la inversión nunca se recuperó de su mínimo— no se tradujo en una reducción proporcional del déficit financiero, que el proyecto sitúa en 4,4% del PIB, medio punto por encima del implícito en la ley de 2026.
Ese deterioro no proviene del gasto primario, que cae 0,2% nominal, sino íntegramente de los intereses. La consolidación fue real, y los intereses se la terminaron engullendo.
Sería un error atribuirlo a un deterioro del riesgo soberano. La prima que el país paga sobre los bonos del Tesoro de los Estados Unidos está en mínimos históricos y las calificaciones mejoran; lo que crece es la aritmética del saldo —una deuda del Gobierno Central que cerró el 2025 en 60% del PIB, el triple que en 2008— servida a una tasa implícita cercana a 8% que, con inflación esperada en torno a 2%, implica un costo real de alrededor de 6%. Cada punto de deuda acumulado en la década deficitaria se sirve hoy y por muchos años, y el portafolio solo se reprecia en el margen: 93% de los intereses del 2027 corresponden a deuda ya contratada.
Hoy, el gobierno se financia —tanto en el mercado interno como en el internacional y, curiosamente, en colones y US$ virtualmente a tasas muy similares: entre 5,5%-6,5%— ciertamente a tasas menores que las que arrastra la deuda contraída en años anteriores, pero no dejan de ser elevadas en términos reales debido a los cambios en el contexto financiero global y local.
Financiación a tasas reales del orden del 4%, con una economía que crece menos de 4% requieren de un mayor superávit primario para asegurar que el peso de la deuda se reduzca con el paso del tiempo.
Esa frugalidad no la tenemos a la vista, pues requiere replantearse tanto los ingresos como los gastos gubernamentales, algo que el oficialismo —hoy con una mayoría legislativa suficiente como para actuar responsablemente— y la oposición prefieren evadir.
Hay, además, un detalle que la exposición de motivos cuida de no destacar. Entre 2015 y 2025 la partida de intereses fue recortada mediante modificaciones presupuestarias en diez de once años y, aun así, quedó subejecutada todos ellos; sumada a la amortización, la holgura liberó en 2021-2025 un promedio de ¢674.000 millones anuales —alrededor de 1,3% del PIB— entre recursos reciclados durante el año y créditos que simplemente no se ejecutaron.
El servicio de la deuda se presupuesta deliberadamente con holgura, esa holgura financia modificaciones y lo que resta se subejecuta: es una de las razones por las que el déficit efectivo cierra, año tras año, por debajo del presupuestado y por las que, considerando la subejecución histórica, el cierre del 2027 podría rondar 3,7% del PIB y no el 4,4% de las autorizaciones.
Ingresos: La erosión silenciosa
La segunda restricción está del lado de los ingresos, y es la más incómoda para el discurso oficial. Los ¢7,74 billones presupuestados equivalen a 13,8% del PIB y la carga tributaria a 12,2%: los ingresos del Gobierno Central alcanzaron 16,0% del PIB en el 2022, con el ciclo pospandemia y los frutos de la reforma de 2018, y desde entonces se deslizan sin pausa —14,4% en el 2025, 14,1% estimado para este año—. La erosión no es del nivel de actividad sino de la elasticidad: la economía —con y sin zonas francas— y el gasto interno —la base relevante sobre la que tributamos los costarricenses— crece más rápido que su recaudación.
La estimación es prudente en nivel —crece apenas 2,3% sobre lo que Hacienda espera recaudar efectivamente en el 2026— pero consuma ese deslizamiento y lo hace sobre una base angosta: renta e IVA aportan tres cuartas partes de los tributarios y ningún otro rubro llega a 10%.
Nótese, de paso, que la “caída” de 2,5% en los ingresos respecto de la ley vigente es un artificio: el proyecto de presupuesto 2026 sobreestimó la recaudación en ¢374.000 millones —la “desincorporación de ingresos” con que en junio se justificó el recorte a los órganos constitucionales— y escondía, con ello, dos tercios de punto de déficit.
Lo más grave, sin embargo, está en las advertencias que hace la Contraloría al certificar los ingresos presupuestarios y evaluar la razonabilidad de la información financiera gubernamental.
Al certificar la razonabilidad de los ingresos, el órgano contralor advirtió que la migración al sistema Tribu-CR ha degradado la trazabilidad estadística de los dos pilares —el propio Ministerio de Hacienda aduce que ya no puede desglosar la composición de los pagos de renta ni del IVA— y, cuatro días después, emitió un dictamen adverso sobre los estados financieros del Gobierno al cierre del 2025 que convierte esos riesgos en magnitudes: ¢2,73 billones de saldos a favor de contribuyentes migrados a Tribu-CR —¢1,12 billones ya habilitados para compensar impuestos de manera automática— sin análisis de exigibilidad ni cronología alguna de su acreditación, el equivalente a 40% de la recaudación tributaria presupuestada para el 2027. Un riesgo que dejó de ser estadístico para volverse de caja.
La aritmética del financiamiento completa el cuadro. Los ingresos corrientes se agotan en intereses, en poco más de la mitad de la planilla y en el grueso de las transferencias, de modo que la emisión de títulos —37,7% del presupuesto— financia 45% de las remuneraciones, prácticamente toda la inversión y toda la amortización; y la frontera se corre: las transferencias corrientes financiadas con deuda pasan de ¢30.600 millones en el 2026 a ¢262,300 millones en el 2027.
Financiar gasto corriente con endeudamiento no es novedad en nuestra contabilidad presupuestaria, pese a que la ley lo prohíbe expresamente; que su escala crezca justo cuando los intereses marcan máximos es lo que la convierte en algo más que una nota al pie.
El vacío de significado, confirmado
He insistido en este espacio en que los presupuestos públicos deberían estar pensados en doble clave —la de la evaluación de las políticas públicas y la del control político sobre su financiación— y en que en Costa Rica se han vaciado de ambas. El proyecto para el 2027 lo confirma con precisión casi didáctica.
Del lado de la evaluación, el único rubro social con crecimiento genuino son las pensiones con cargo al presupuesto —¢1,75 billones, 10,7%—, una inercia demográfica y jurídica que ninguna norma de ejecución puede contener y que pesa más que cualquier decisión de política del año.
El gasto de capital sigue en torno a 1,3% del PIB y, como en las dos décadas anteriores, se ejecutará a medias: los bienes duraderos han promediado 38% de ejecución y las transferencias de capital 49%, mientras la planilla y los intereses se ejecutan casi por completo.
La subejecución —86% de ejecución promedio en 19 años, en una banda estrechísima— no es un accidente sino un régimen, y el proyecto lo codifica al autorizar recortar hasta 10% de cada programa “en aras de aumentar la eficiencia”. El presupuesto que se aprueba no es el que se ejecuta, y la variable de ajuste, como siempre, será la inversión.
En el terreno de los mandatos, el contraste es asimétrico y revelador. El proyecto cumple al centavo los que tienen guardián fuerte —el 6% de los ingresos ordinarios para el Poder Judicial, la regla fiscal, el tope de la deuda política— e incumple los programáticos: la educación estatal queda en 4,45% del PIB frente al 8% constitucional, una brecha cercana a ¢2 billones que la Sala Constitucional ha declinado hacer exigible, y la transferencia municipal en 1,68% de los ingresos ordinarios frente al 10% del artículo 170. El único mandato cuantitativo de gasto social de nuestra Constitución se ha vuelto, en la práctica, una aspiración.
Y la regla fiscal, con sus números oficiales, deja una lección incómoda para quienes la culpan de todo: el límite de crecimiento del gasto para el 2027 es 4,08% y el gasto sujeto crece 1,80%. La restricción activa del presupuesto no es la regla, sino la caja —los intereses y la disponibilidad de ingresos—, y existe un espacio legal, de más de dos puntos, que nadie usa porque no hay con qué financiarlo.
Tampoco hay señal de reforma en la estructura del gasto. La planilla —155.387 puestos, más de la mitad en el MEP— conserva intacta, aunque congelada en términos nominales, la herencia del régimen salarial previo a la Ley Marco de Empleo Público: los incentivos representan 38,6% de las remuneraciones y casi igualan al salario base.
Y la única operación de calado, la recomposición de las carteras sociales —Salud crece 48,6%, Vivienda multiplica por dieciocho su asignación, Trabajo cae 54,8%—, no es expansión ni recorte sino traslado de transferencias entre ministerios para alinearlas con la rectoría sectorial: un ordenamiento defendible en términos de presupuestación por resultados, que introduce ruido severo en las series funcionales y concentra el riesgo operativo en carteras con historial de baja ejecución.
El presupuesto como arma
Del lado del control político, la novedad es más inquietante y merece detenerse en ella. En junio comenté en este espacio el recorte de 5% exigido a los cinco órganos constitucionales para lo que restaba del 2026 y para el anteproyecto del 2027; la Corte Plena aceptó la mitad para este año y rechazó, por 19 votos contra 2, cualquier recorte para el próximo. El proyecto parece haber tomado nota, pero por otra vía.
En el papel, el Poder Judicial cae 1,9% y satisface con holgura el piso constitucional —6,87% de los ingresos ordinarios—. Pero el articulado de normas de ejecución introduce un régimen dirigido, aplicable únicamente al Poder Judicial y a la Defensoría de los Habitantes: congela ¢29.844 millones en 313 subpartidas de seis programas judiciales hasta que se cumplan cuatro condiciones —estados financieros auditados del fideicomiso inmobiliario, dos certificaciones de la Contraloría y la doble aprobación de la Comisión de Ingreso y Gasto Público y del Plenario—; prohíbe cualquier traslado entre subpartidas sin un presupuesto extraordinario, es decir, sin una ley; condiciona el uso de cada plaza vacante a un estudio costo-beneficio ratificado por la Contraloría y aprobado en comisión; y suspende un componente salarial de la judicatura hasta que la Asamblea lo ratifique. El monto bloqueado equivale a 5,6% del título judicial: el 5% que la Corte rechazó vuelve, podría decirse, por la puerta de atrás.
La composición del bloqueo revela su alcance. No recae solo sobre la inversión —edificios, equipo de laboratorio, sistemas—, sino sobre ¢3.408 millones de alquileres, agua, electricidad y telecomunicaciones del OIJ, del Ministerio Público y de la Defensa Pública —la operación cotidiana de la persecución penal en el momento más violento de nuestra historia reciente— y hasta sobre los gastos confidenciales del programa de protección de víctimas y testigos. Si las condiciones no están satisfechas al 1. ° de enero, la norma no gradúa: bloquea las asignaciones presupuestarias primero y verifica después sus efectos.
Mientras tanto, otra norma del mismo artículo concede al Ejecutivo la facultad de reorganizar puestos por simple resolución administrativa y una tercera otorga a todos margen de subejecución.
La flexibilidad presupuestaria resulta, en el diseño del 2027, inversamente proporcional a la distancia respecto del Ejecutivo; y el bloque de los poderes que controlan —Asamblea, Contraloría, Defensoría, Poder Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones— cae 4,4% mientras el resto del presupuesto crece 2,1%. La consolidación es más exigente con los que controlan que con el controlado.
Podrá discutirse el fondo de la disputa sobre rendición de cuentas que subyace al bloqueo —y la Corte haría bien en resolverla con transparencia, pues la autonomía mal entendida es el mejor argumento del populismo—, pero no el instrumento.
Una ley de vigencia anual y de materia estrictamente presupuestaria se usa para condicionar la operación de otro poder del Estado, convirtiendo a una comisión legislativa y a la Contraloría en coadministradoras del Poder Judicial; algo que la Sala Constitucional ha anulado antes, que previsiblemente llevará a la consulta obligatoria del artículo 167 y a la exigencia de 38 votos, y que —nótese la ironía— habría de resolver un tribunal constitucional al que la misma Asamblea ha regateado durante meses la integración de sus suplentes.
No deja de ser sintomático, de paso, que en el dictamen de la Contraloría sea el Poder Judicial, y no el Ejecutivo, quien cumpla plenamente con las normas contables del sector público.
Advertí algún tiempo atrás que la superficialidad con que se aborda el tema presupuestario crea vacíos que terminan llenando actores dispuestos a usar la financiación de las políticas públicas como herramienta para premiar amigos y castigar enemigos. El articulado del 2027 es la primera vez que esa advertencia se lee, literalmente, en el texto de una ley de presupuesto.
Al final del día, el proyecto cumple la regla fiscal, estima con prudencia y deja la deuda estabilizada —sin bajar— en torno a 62% del PIB, con un superávit primario de medio punto que, como en el cierre efectivo que cabe esperar, queda por debajo del punto porcentual que la aritmética exige para reducirla.
Es la frugalidad mal entendida de la que he escrito tantas veces: cierra la brecha de forma torpe y poco transparente, no responde ninguna de las preguntas relevantes sobre la efectividad de las intervenciones públicas, deja intactas la rigidez del gasto, la angostura de la base tributaria y, como si esto no fuera suficiente, ensaya el uso del presupuesto como campo de batalla entre poderes.
Nada de ello se resolverá el 29 de noviembre. Pero convendría que, al menos, el trámite legislativo dejara de ser el requisito para abrir las oficinas públicas el 1 de enero y empezara a ser lo que en las democracias se supone que es: el momento en que las ciudadanías, por medio de sus representantes, preguntan qué se está comprando con sus impuestos y con su deuda— y quién decide, y con qué instrumentos, sobre quiénes los controlan—. De lo contrario, este presupuesto añadirá más leña a la hoguera en la que se consume la confianza en las instituciones democráticas.
