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El Tribunal Contencioso Administrativo sentenció que la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) no puede hacer cobros retroactivos a los trabajadores independientes, para saldar supuestas diferencias en sus cuotas a la seguridad social, únicamente a partir de la revisión de sus declaraciones del impuesto sobre la renta.
La sentencia surgió por el caso de una trabajadora a quien la CCSS le cobró ¢214 millones más intereses.
Los jueces anularon el cobro y ordenaron a la entidad devolver el dinero a la afectada y pagarle los perjuicios, en una resolución que sienta jurisprudencia para miles de independientes que viven situaciones similares.
La Caja aún puede apelar la decisión ante la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.
Las declaraciones de renta son solo un indicio
El pasado 15 de diciembre, el Tribunal hizo énfasis en que las cuotas de los trabajadores independientes a la CCSS no constituyen un impuesto sobre las utilidades que se calcule a partir de ingresos percibidos, devengados o reales, sino a partir del ingreso de referencia que establezca la Junta Directiva de la CCSS de acuerdo con el costo de los servicios en cada región y los respectivos cálculos actuariales.
“Es decir, el legislador acudió a un método de estimación objetiva, utilizando como parámetro los ingresos de referencia que fije la CCSS, sustentada en cálculos actuariales, para medir la capacidad económica de una categoría de contribuyentes”, reza la sentencia.
Y si bien la Caja puede pedir las declaraciones de renta del trabajador con una debida justificación, la información tributaria que recabe “constituye únicamente un indicio respecto de los ingresos brutos y netos que pudo haber recibido el contribuyente”.
Dicha información debe pasar por un filtro para determinar objetivamente la medida en que los ingresos declarados por la persona, ante el Ministerio de Hacienda, inciden sobre el ingreso de referencia establecido por la Directiva de la CCSS con base en estudios actuariales.
Además, la Caja no puede aplicar cobros por periodos ya pagados sin recurrir a mecanismos excepcionales como los procesos para declarar lesividad o nulidad (para lo cual existen plazos establecidos), lo que no hizo en el caso de la trabajadora.
El caso que la mujer llevó al Tribunal Contencioso
Con motivo de una denuncia anónima, la Caja abrió una investigación por aparentes diferencias entre las cuotas que pagaba la trabajadora y los ingresos que declaraba ante el Ministerio de Hacienda.
La afectada acudió a los tribunales al considerar que el cobro era infundado y contrario a los principios de legalidad y razonabilidad. Alegó que la entidad excedió las facultades que la ley le otorga para exigir este tipo de cuotas.
Según la demandante, el uso de las declaraciones de renta vulneró la normativa y su seguridad jurídica en relación con los montos que ya le había pagado a la CCSS y que la institución había avalado en su momento.
Los jueces del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda concluyeron que la Caja se equivocó al fundamentar el cobro retroactivo únicamente en la declaración de renta, pues la ley exige procedimientos especiales para aplicar ajustes retroactivos.
En setiembre, La Nación expuso por qué trabajar como independiente en Costa Rica representa una desventaja frente al empleo asalariado. En el reportaje, afectados declararon que la Caja tiene una faceta “persecutoria”, que solo quienes laboran por cuenta propia logran dimensionar.
En ese contexto, se detalló que los trabajadores independientes aportan más a la CCSS, al asumir tanto la carga del trabajador como la del patrono. Varias personas aseguraron afrontar cobros de hasta ¢100 millones.
La denuncia de un funcionario del BCR causó un tormento a la mujer
Según argumentó la trabajadora afectada ante el Tribunal, entre el 2010 y el primer trimestre del 2014, la Caja le fijó de oficio y le facturó mensualmente las cuotas como trabajadora independiente, las cuales ella pagó con normalidad.
La mujer brindaba servicios como abogada y notaria externa para varias instituciones públicas, entre ellas el Banco de Costa Rica (BCR), el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y el Banco Popular, mediante contratos que exigían estar al día con la Seguridad Social.
No obstante, en mayo del 2012, un funcionario del BCR denunció ante la Dirección de Cobros de la CCSS que profesionales externos a la entidad financiera percibían altos ingresos, pero cotizaban sobre el salario mínimo.
A partir de ello, la Dirección de Inspección solicitó al banco información contractual, en la que figuraba la actora.
En noviembre del 2014, la sucursal de la CCSS en Guápiles abrió un estudio administrativo en contra de la trabajadora para revisar su ingreso de referencia y le requirió documentación financiera, incluyendo las declaraciones de renta.
Así, en abril del 2025, la Caja le hizo un cobro retroactivo de ¢181 millones por supuestas diferencias y de ¢33,5 millones por cuotas adicionales.
Pese a los recursos de apelación y revocatoria interpuestos, la sucursal y la Gerencia Financiera de la CCSS avalaron en el 2015 y en el 2018 la emisión de esta factura con base en la renta declarada por la abogada ante Hacienda.
Actora firmó arreglos de pago, pero demandó a la Caja
Entre el 2019 y el 2022, la actora suscribió al menos tres convenios de pago: uno en el 2019 y dos en el 2022, por montos de ¢36 millones, ¢12 millones y ¢42 millones, con cuotas mensuales establecidas.
Paralelamente, interpuso una demanda contra la CCSS ante el Tribunal Contencioso Administrativo.
La petición de la demandante contra la CCSS
La trabajadora afectada solicitó:
- Que se declarara ilegal todo el proceder que derivó en el recálculo retroactivo de sus aportes.
- Que se reconociera que los pagos que ella hizo entre el 2010 y el 2015, conforme a las facturas emitidas por la propia Caja, se realizaron conforme a derecho.
- Que la institución reintegrara lo cancelado en los arreglos de pago, junto con los intereses respectivos.
El argumento de la afectada
En su defensa, la abogada alegó que la contribución de los trabajadores independientes a la CCSS constituye un tributo parafiscal (gravamen obligatorio dirigido a un grupo específico con un fin determinado), cuyos elementos esenciales deben establecerse por ley y no mediante reglamentos o acuerdos internos de la institución.
Sostuvo que la Caja aplicó indebidamente un cambio de método al recalcular de forma retroactiva sus cuotas con base en la renta declarada ante Hacienda, pese a que ya habían sido pagadas conforme a un ingreso de referencia.
En su criterio, lo sucedido vulneró los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, pues cualquier revisión solo podía realizarse mediante los mecanismos excepcionales previstos en la ley.
CCSS argumentó que actuó conforme a potestades
En su defensa, la Caja argumentó que el artículo 73 de la Constitución Política crea la contribución parafiscal y que su Ley Constitutiva otorga a la Junta Directiva la potestad de fijar cuotas y condiciones, facultad que la Sala Constitucional ha considerado compatible con el principio de reserva de ley.
Con base en ello, sostuvo que la normativa sobre trabajadores independientes permite constatar si existen ingresos reales superiores al ingreso de referencia.
La Caja alegó que, al detectar mediante las declaraciones de renta una capacidad económica mayor, estaba habilitada para emitir la factura adicional por omisión, así como las resoluciones confirmatorias y los convenios de pago, sin que existiera persecución ni duplicidad indebida de cobros.
Artículo 3º.- Las coberturas del Seguro Social —y el ingreso al mismo— son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar se calculará sobre el total de las remuneraciones que, bajo cualquier denominación, se paguen con motivo o derivados de la relación obrero-patronal.
La Junta Directiva fijará la fecha en que entrará en vigencia el Seguro Social de los trabajadores independientes y las condiciones de este seguro. (...) La Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que estos se otorgarán. (...).
— Artículo 3, Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.
La sentencia del Tribunal Contencioso
El Tribunal citó que, según la Sala Constitucional, las cuotas de la Seguridad Social son contribuciones parafiscales creadas por la Constitución y que la CCSS tiene potestad reglamentaria para fijarlas, siempre que actúe con base legal y estudios actuariales. Por ello, descartó una violación al principio de reserva de ley.
Sin embargo, señaló que la contribución de los trabajadores independientes se sustenta en un método de estimación objetiva, basado en un ingreso de referencia y no en la renta real declarada para otros tributos.
Los jueces concluyeron que, al recalcular retroactivamente las cuotas con base en el impuesto sobre la renta, la Caja se apartó del método legal sin una motivación actuarial suficiente.
Agregaron que las cuotas ya habían sido fijadas y pagadas, lo que generó una situación jurídica protegida por los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. En consecuencia, la CCSS no podía reabrir esos periodos sin recurrir a los mecanismos excepcionales previstos en la ley, lo que no sucedió en este caso.
Por tanto, el Tribunal declaró parcialmente con lugar la demanda y anuló el cobro adicional. En ese sentido, ordenó a la Caja reintegrar los montos cancelados y, además, pagar los perjuicios y las costas del proceso.
La Nación consultó a la CCSS su postura oficial sobre el caso y si apelará la resolución ante la Sala Primera. No obstante, al cierre de edición la consulta se mantenía en trámite.
