La Contraloría General de la República (CGR) advirtió que cinco normas incluidas en el proyecto de Presupuesto Nacional del 2027 presentan vicios de constitucionalidad y algunas obstaculizan la gestión eficaz y eficiente de los recursos asignados al Poder Judicial. Además, dos de las disposiciones asignan al ente fiscalizador funciones que, según la institución, desnaturalizan su labor y comprometen su independencia.
La norma 8 indica que no se podrán crear nuevas plazas en los ministerios y sus órganos desconcentrados, ni utilizar las plazas vacantes creadas antes del 1.° de enero de 2027, salvo autorización de la Autoridad Presupuestaria.
Mientras que las disposiciones 9, 10, 11 y 12 contemplan el bloqueo previo de ¢29.844 millones en partidas del Poder Judicial, restricciones a los traslados de recursos entre subpartidas y condiciones para utilizar plazas vacantes y pagar compensaciones salariales. Algunas de estas medidas, además, obligarían a la Contraloría a ratificar estudios técnicos y económicos relacionados con decisiones administrativas de empleo público.
En su informe técnico sobre el proyecto de presupuesto, la institución concluyó que las cinco disposiciones “resultan improcedentes” a la luz de la Constitución Política, la jurisprudencia constitucional, la técnica presupuestaria y la normativa vigente. Los alcances del estudio fueron presentados el pasado 7 de octubre a la Comisión de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa.
Límites a las leyes presupuestarias
La Contraloría sostiene que las disposiciones cuestionadas utilizan el trámite de aprobación del presupuesto para introducir regulaciones que, por su contenido, requieren una ley ordinaria, con un procedimiento de discusión y consulta distinto al previsto para autorizar los ingresos y gastos del Estado.
El órgano contralor recordó que la Ley de Presupuesto tiene como finalidad distribuir los recursos públicos para que las instituciones desarrollen sus funciones durante un ejercicio económico. No es un instrumento para imponer nuevas obligaciones, establecer prohibiciones o crear competencias que alteren el funcionamiento de la Administración.
A criterio de la CGR, estas normas “exceden el trámite de la ley de presupuesto”, cuyo procedimiento especial y expedito está circunscrito a la autorización anual de ingresos y gastos.
La institución también advirtió de que condicionar el uso de recursos desde la fase de aprobación presupuestaria contradice el diseño constitucional, que establece un único momento para autorizar el monto máximo de gasto de las instituciones públicas.
Según la Contraloría, las nuevas condiciones convierten parte de esos gastos en autorizaciones inciertas, sujetas a trámites posteriores, “generando inseguridad jurídica que no permite iniciar, entre otros, los procesos de contratación y, en general, la ejecución presupuestaria”.
Las disposiciones prevén requisitos adicionales, como estudios técnicos y económicos, ratificaciones, actualizaciones periódicas, revisión en comisión legislativa y aprobación posterior del plenario. La CGR señala que esos trámites podrían prolongarse más allá del ejercicio económico e impedir que las instituciones utilicen los recursos aprobados.
Restricciones al Poder Judicial
En cuanto al bloqueo de los ¢29.844 millones en partidas presupuestarias del Poder Judicial, la Contraloría considera que someter el uso de esos recursos a nuevas autorizaciones desvirtúa el alcance de la aprobación legislativa y obstaculiza la ejecución del gasto.
El informe también cuestiona que el proyecto imponga mayores restricciones al Poder Judicial y a la Defensoría de los Habitantes para modificar sus presupuestos que las aplicables a las demás instituciones públicas.
En particular, la norma 10 impediría a las dos instituciones trasladar recursos entre subpartidas sin la aprobación de un presupuesto extraordinario por parte de la Asamblea Legislativa.
La CGR considera que esa exigencia contradice el artículo 45 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Ley 8131), al ampliar los movimientos presupuestarios que deben someterse al Congreso.
La institución advirtió de que la medida “inflexibiliza de forma absoluta la gestión”, en detrimento de los principios de economía, eficacia y eficiencia que deben orientar la administración de los fondos públicos.
Además, señaló que el procedimiento diferenciado para esas dos instituciones obstaculiza la gestión de sus recursos y provoca la desaplicación parcial de una norma vigente.
La Contraloría recordó que el ordenamiento ya contempla la programación financiera como mecanismo para gestionar el flujo de efectivo, dentro del límite máximo autorizado. Por ello, considera que no corresponde agregar un trámite para liberar partidas cuyo uso debería estar cubierto por la aprobación presupuestaria.
Plazas y compensaciones salariales
La CGR también objeta las disposiciones que condicionan el uso de plazas vacantes y el pago de compensaciones salariales a la elaboración de estudios técnico-económicos, su ratificación por la Contraloría y la aprobación posterior de instancias legislativas.
La institución sostiene que estas medidas regulan materias de empleo público y organización administrativa que no corresponden al contenido propio de una ley presupuestaria.
De acuerdo con la Contraloría, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “la materia de empleo y la reorganización administrativa deben regularse mediante el procedimiento de ley ordinaria y no por medio de normas presupuestarias”.
El informe recuerda que la Sala Constitucional ha declarado inconstitucionales disposiciones presupuestarias que imponían restricciones similares al manejo de plazas del sector público. Aunque los puestos representan gastos que deben incluirse en el presupuesto, las reglas que determinan su utilización también afectan las relaciones de empleo y pueden producir efectos más allá del ejercicio económico correspondiente.
Afectación a la independencia de la Contraloría
Otro de los reparos centrales se refiere a las normas 11 y 12, que asignan a la CGR tareas relacionadas con la ratificación de estudios y la revisión de decisiones administrativas sobre empleo público en el Poder Judicial.
La institución considera que esas atribuciones desnaturalizan su función fiscalizadora, pues la obligarían a validar decisiones que corresponden a la administración activa de las entidades públicas.
“Dichas normas deberían ser suprimidas por tratarse no sólo de funciones ajenas a las competencias propias de la Contraloría General, sino porque se incluyen mediante normas de presupuesto que resultan por completo atípicas, sumando así un reparo constitucional adicional al ya comentado”, indica el informe.
La Contraloría explicó que su labor consiste en ejercer el control externo de los recursos públicos con base en criterios técnicos y legales, no en determinar la conveniencia de utilizar plazas vacantes o pagar compensaciones salariales.
En ese sentido, advirtió que “al imponer la obligación de ratificar estudios de costo beneficio se desplaza el control externo hacia una revisión de oportunidad y conveniencia que corresponde al ámbito de la administración activa”.
La CGR sostiene que exigirle que ratifique actos administrativos de empleo público equivaldría a una forma de coadministración y limitaría su independencia para definir el alcance de la fiscalización.