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Tres proyectos de ley, tramitados bajo los expedientes 24.984, 24.972 y 25.003, que modifican las condiciones de entrega del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (ROP), se encuentran en el plenario legislativo. Aunque difieren en su diseño, los tres amplían las posibilidades de entrega del ROP en un solo desembolso o mediante plazos acelerados que pueden ser inferiores a la duración de la jubilación. La cuestión es qué ocurre con la protección económica de la persona cuando esos recursos se agotan antes de finalizar esa etapa.
Uno de los argumentos centrales sostiene que “el dinero es de los trabajadores”. La afirmación identifica a sus titulares, pero no resuelve por sí sola qué función cumplen esos recursos dentro del sistema previsional.
El ROP no fue concebido como una cuenta de ahorro ordinaria, sino como un régimen obligatorio de capitalización individual destinado a complementar la pensión básica. La titularidad es individual; su finalidad, previsional.
Esa finalidad tiene origen legal y puede ser modificada por el legislador. Pero esa potestad no se ejerce en un vacío constitucional. Aunque la Constitución Política no regula específicamente el ROP ni sus modalidades de pago –ni corresponde trasladarle, sin más, el régimen del artículo 73 aplicable a los seguros sociales administrados por la CCSS–, sus artículos 50 y 51 establecen deberes de bienestar general y protección de las personas adultas mayores.
A ello se suma la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, que reconoce el derecho a la seguridad social en condiciones que permitan una vida digna. Este marco deja al legislador un margen amplio, pero exige valorar también los efectos de sus decisiones sobre la protección económica durante la pensión.
La Sala Constitucional ha reconocido que preservar esa finalidad constituye una justificación constitucionalmente legítima. En el voto 3343-2014, consideró razonable limitar el retiro total para evitar que el ROP perdiera su naturaleza previsional y se convirtiera en una modalidad ordinaria de ahorro. Este criterio ofrece un parámetro para examinar las reformas propuestas.
El argumento contrario merece ser tomado en serio. La Ley de Protección al Trabajador admite excepciones a la regla general de desacumulación, incluso el retiro total ante determinadas condiciones graves de salud.
En 2020, la Ley 9906 introdujo, además, mecanismos transitorios de entrega acelerada. Sobre ellos operan dos de las reformas propuestas: el expediente 24.972 amplía el alcance del transitorio XX y el 25.003 extiende a nuevas cohortes modalidades previstas en el transitorio XIX. Su ampliación sucesiva plantea hasta qué punto mecanismos concebidos como transitorios pueden terminar alterando, en la práctica, la regla general del régimen.
La discusión no se agota, sin embargo, en si esas reglas pueden modificarse. También importa qué efectos podrían producir las nuevas modalidades si llegan a aprobarse. Uno de los principales riesgos es el de longevidad: que los recursos destinados a financiar la jubilación se agoten antes de finalizar la vida de la persona.
Según las tablas de mortalidad de la Supén, a los 65 años la expectativa de vida alcanza 20,99 años adicionales para los hombres y 23,92 para las mujeres. Este horizonte permite dimensionar el efecto de modalidades que posibilitan agotar el ROP en periodos considerablemente inferiores.
Desde esa perspectiva, la OCDE ha señalado que el diseño de la etapa de desacumulación en los sistemas de capitalización individual debe considerar las necesidades financieras durante la jubilación y los riesgos a los que permanecen expuestas las personas, entre ellos el de longevidad. No se trata únicamente de ofrecer flexibilidad para disponer de los recursos, sino de articularla con la protección que estos estaban destinados a proporcionar.
Costa Rica cuenta, además, con evidencia sobre la rapidez con que pueden agotarse los recursos. Una encuesta de la Supén de 2020 encontró que, entre las personas pensionadas que pudieron liquidar el ROP, el 54% los había agotado en menos de un año y el 85%, antes de tres. El dato no permite generalizar conductas, pero sí documenta periodos de consumo sustancialmente inferiores a la expectativa de vida.
Por tanto, la discusión no consiste en negar la potestad del legislador para modificar las modalidades de entrega del ROP, ni en cuestionar la titularidad individual de los recursos.
La cuestión es qué equilibrio establece el diseño propuesto entre disponer de ellos en el presente y preservar la protección económica a lo largo de la vejez.
En un Estado social de derecho, esa discusión también interesa a las familias, al sistema de protección social, a la sociedad y al Estado.
El verdadero costo de estas reformas no se medirá al retirar el ROP, sino en los años de vejez que deban financiarse una vez agotado ese ahorro.
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María Isabel Quesada es abogada especialista en temas financieros
