Los expedientes 25.667 y 25.668, presentados por el Poder Ejecutivo junto con la polémica reforma al procedimiento de cobro de obligaciones tributarias, han recibido bastante menos atención pública que el N.° 25.669, que busca facultar a Hacienda para embargar y rematar bienes de contribuyentes morosos directamente, sin necesidad de autorización judicial previa.
Sin embargo, estos dos proyectos contienen decisiones legislativas que merecen un examen detenido, porque, en su diseño actual, oscilan entre la respuesta proporcionada y el exceso punitivo.
El expediente 25.667 parte de un diagnóstico difícil de contestar. La Dirección General de Tributación ha documentado redes organizadas de facturación falsa cuya cadena de comprobantes supera los ¢772.000 millones. No se trata de contribuyentes que inflan un gasto ocasional, sino de estructuras dedicadas a comercializar facturas de operaciones inexistentes, con empresas de papel, cuya única actividad económica es vender comprobantes a quien quiera reducir ilegalmente su base imponible.
Frente a eso, el proyecto propone cuatro medidas: 1) incluir a los emisores de facturas falsas en la consulta pública del Ministerio de Hacienda, 2) suprimir el umbral del 10% de incidencia para aplicar la sanción del 150% por uso de documentos falsos, 3) facultar a la Administración Tributaria para bloquear la emisión de facturas electrónicas, y 4) crear un nuevo tipo penal que castiga la comercialización de comprobantes falsos con prisión de cuatro a ocho años.
El arsenal es contundente. La publicación del nombre de los infractores en la consulta pública constituye lo que el propio proyecto denomina una “sanción impropia”: no es formalmente una pena, pero sus efectos reputacionales son devastadores e irreversibles. El proyecto asegura que el procedimiento se revestirá de “todas las garantías del debido proceso”, pero, acto seguido, precisa que esas garantías se desarrollarán vía reglamentaria. Delegar la regulación del debido proceso a un reglamento del Poder Ejecutivo, en lugar de fijarla en la ley, vulnera la reserva legal que debería amparar cualquier sanción con efectos tan severos.
El nuevo tipo penal propuesto merece una consideración aparte. La pena de cuatro a ocho años de prisión se impone, según el texto del proyecto, “sin importar el monto o cuantía por el cual se expidan dichos comprobantes”. Esa fórmula, que pretende transmitir contundencia, plantea un problema de proporcionalidad que la Sala Constitucional difícilmente pasaría por alto. Una factura falsa de ¢100.000 colones y una de ¢1.000 millones recibirían idéntico tratamiento penal. La ausencia de graduación según la lesividad concreta del acto choca con el principio de proporcionalidad de la pena y con la exigencia de que la sanción guarde relación con la gravedad de la conducta. Combatir el fraude organizado es legítimo; hacerlo con un tipo penal que no distingue escalas es una deficiencia técnica innecesaria que la Asamblea debería corregir.
El expediente 25.668, por su parte, propone reducir impuestos al tabaco para recaudar más, una premisa que puede sonar paradójica. El nivel de tributación mínimo del 85% que fijó la Ley de Control del Tabaco en 2012 encareció las marcas legales de menor precio hasta el punto de hacerlas inaccesibles para los consumidores de menores ingresos, que no abandonaron el hábito, sino que migraron al contrabando.
El resultado, según la propia Dirección General de Hacienda, es un mercado ilícito que alcanza el 43% del total, con incumplimientos recaudatorios del IVA, el impuesto selectivo de consumo (ISC) y el impuesto específico del tabaco, equivalentes al 0,12% del PIB. La reforma propone simplificar la estructura fiscal eliminando el tributo destinado al Inder y concentrando el control en el ISC y el IVA, y crear un impuesto específico de hasta ¢20 por cigarrillo, actualizable anualmente.
La lógica económica es comprensible: si la carga fiscal promueve el contrabando, aliviarla debería devolver cuota de mercado al producto legal y, con ella, recaudación. Es una aplicación de la denominada curva de Laffer. Pero esa lógica puede ser incompatible con los compromisos internacionales de Costa Rica.
El Convenio Marco de la Organización de la Salud para el Control del Tabaco, que el país ratificó, promueve explícitamente la tributación progresiva sobre los productos de tabaco como herramienta de salud pública, bajo la premisa de que encarecer el cigarrillo desincentiva el consumo.
Reducir la carga fiscal para competir con el contrabando puede tener sentido recaudatorio, pero traslada un mensaje contradictorio: el Estado renuncia parcialmente a una herramienta sanitaria porque no es capaz de controlar sus fronteras. El proyecto no aborda esa tensión ni explica cómo se compensará el eventual impacto sobre las tasas de consumo.
Ambos expedientes responden a problemas reales con instrumentos que atacan los síntomas sin abordar las causas. Las respuestas legislativas que hoy se proponen llegan tarde y, en algunos puntos, resultan desproporcionadas. La Asamblea tiene ante sí la tarea de conservar lo que estos proyectos tienen de necesario y corregir lo que tienen de precipitado.