Por tercera o cuarta vez en dos décadas, la Asamblea Legislativa se apresta a votar una reforma tributaria. Esta vez lo hará contemplando el abismo. Un país que obliga a su ministra de Hacienda a escoger entre cumplir con las obligaciones financieras del Estado y respetar la ley ha llegado a un momento límite. Un momento límite, pero no inédito.
Nos despeñamos por el precipicio fiscal a principios de la década de 1980 y a mediados de los noventa otra vez caminamos por la cuerda floja, que sorteamos por virtud de la última reforma tributaria que nuestro enmarañado sistema político fue capaz de procesar. La urgencia de resolver lo inmediato nos ha hecho perder de vista el grado en que los faltantes fiscales son parte de nuestro paisaje.
Quienes responsabilizan exclusivamente a la administración de Luis Guillermo Solís o de Óscar Arias del predicamento actual se sorprenderán al saber que desde 1970 solo hemos tenido dos años con superávit fiscal (en la administración Arias 2006-2010, dicho sea de paso). Todo lo demás ha sido un mar de cuentas en rojo. Esto viene de atrás.
Tan persistente déficit refleja nuestra incapacidad como sociedad para decidir cómo vamos a pagar por el Estado que queremos. Cómo ha señalado Leonardo Garnier, hemos sido un país subdesarrollado “casi exitoso”, con un estilo de desarrollo virtuoso, pero crónicamente incapaz de generar una estructura productiva y tributaria capaz de hacerlo sostenible. No podemos seguir evadiendo esa conversación.
Vergüenza. Como tampoco podemos eludir otra, sobre si el Estado costarricense es capaz de garantizar el estilo de desarrollo incluyente con el cual nuestra sociedad se comprometió desde hace mucho tiempo. Debemos debatir con franqueza si se justifica financiar el Estado que tenemos. Aun a alguien como yo, que entiende la urgencia de resolver las angustias fiscales y tiene para sí que crear un sistema tributario progresivo y robusto es una asignatura crucial para nuestro futuro, se le cae la cara de vergüenza de pedir más impuestos para este Estado.
No tengo problema en pagar más tributos para que los niños en nuestras escuelas públicas aprendan inglés de verdad o para tener la infraestructura que una economía abierta necesita para ser competitiva o para mejorar la capacitación requerida para que nuestros trabajadores enfrenten el formidable desafío de la automatización.
Para todo eso pagaría impuestos (casi) con gusto. Pero, como a todos, me revienta engordar el fisco para pagar pensiones de un cuarto de millón de dólares al año para exfuncionarios o para financiar al Consejo Nacional de Producción (CNP), que en la administración anterior recibió casi ¢12.000 millones de transferencias del Gobierno Central para mantenerlo abierto, sin función aparente.
No es un problema ideológico, sino de elemental racionalidad: un Estado cundido de zombis institucionales y endeudado hasta la coronilla ni siquiera para hacer estatismo sirve. Digo más: esa conversación sobre la calidad del gasto es acaso más importante que el debate sobre la estructura tributaria. Cada uno de esos desaguisados sufragados por los contribuyentes es un mazazo a la legitimidad del sistema tributario y un valladar en el camino de su reforma. Y, además, como lo demuestra la experiencia de los países desarrollados, el éxito de la redistribución del ingreso depende más de la progresividad del gasto público que de la progresividad de los tributos.
Reforma de verdad. Si no deseamos seguir montados en la noria de la insolvencia fiscal, Costa Rica necesita un pacto fiscal de largo alcance, precedido de una conversación seria y amplia sobre el sistema tributario y, aún más, sobre la calidad del gasto y la inversión pública que requiere el país. Esa discusión debe tener, al menos, seis componentes:
1. Debemos definir la magnitud, distribución y estructura de la carga tributaria que necesitamos. Ese debate debe partir de la profunda observación que alguna vez me hizo José Borrell, por muchos años ministro de Hacienda y hoy canciller de España: la función primaria del sistema tributario no es recaudar impuestos, sino hacer posible que se genere el excedente que permite cobrarlos. En otras palabras, la misión primaria del sistema tributario es no impedir el crecimiento económico. Pero la conversación que conduzca a un pacto fiscal no puede ser únicamente sobre impuestos. Eso la condenaría al fracaso.
2. Debemos hacer una revisión profunda y comprensiva de la calidad, progresividad e impacto del gasto público, como lo hacen rutinariamente muchos países miembros de la OCDE (23 de ellos tan solo en el 2016). Haríamos bien en pedir asistencia a esta organización, que, como en tantas otras cosas, puede poner a nuestra disposición las mejores prácticas en esta materia.
3. Es imperativo mejorar el sistema de evaluación de la política pública. Lo que no se mide y evalúa no se puede mejorar. Tenemos un sistema que evalúa, con exasperante detalle, el cumplimiento de controles y procedimientos de la administración, pero no el impacto de las políticas públicas, algo que solo por excepción hacen el Mideplán y la Contraloría (solo 18 programas estatales fueron evaluados en forma integral por la Agencia Nacional de Evaluación del Mideplán en el periodo 2015-2018). En esto, la experiencia de Chile, la más exitosa de América Latina, resulta muy útil. Es crucial que los productos de este sistema de evaluación informen el proceso presupuestario. Si no, su valor será testimonial.
4. Hay que mejorar la transparencia presupuestaria: que la ciudadanía pueda conocer qué sufraga y cómo se invierten sus recursos. Esto ya lo señaló desde el 2013 el informe del FMI sobre la materia en Costa Rica, que enfatizó el problema que, por norma constitucional, solo el 41 % de los recursos del sector público son sometidos a una autorización razonablemente transparente en la Asamblea. El 59 % restante es aprobado por la Contraloría, en un proceso mucho más opaco.
5. Es necesario cambiar las reglas que rigen los presupuestos nacionales, de manera que las instituciones preparen presupuestos plurianuales, que mejoren la continuidad de su gestión y reduzcan la posibilidad de que queden recursos sin ejecutar al final del ejercicio fiscal. En nuestra región, este sistema ya ha sido adoptado por Uruguay, Colombia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y México, entre otros. Desde el 2015 la Contraloría presentó un proyecto de reforma constitucional en este sentido, pero sigue sin aprobarse.
6. Hay que continuar con la modernización de la administración tributaria, un ámbito en el que el país ha hecho progresos importantes en los últimos años. Es necesario no porque el combate vigoroso a la evasión baste para cerrar el agujero fiscal —,como ingenuamente se cree—, sino porque es esencial para apuntalar la legitimidad de toda reforma.
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Esa es la conversación que quisiera que iniciáramos como sociedad el día siguiente que se aprueben los nuevos impuestos, como se ve inevitable. Ojalá la convocara y liderara el presidente Alvarado.
No es una discusión sencilla, pero sí una con visión de futuro, algo que desesperadamente necesitamos. Hay que iniciarla cuanto antes, no sea que perdamos otro medio siglo tratando de que las cuentas del Estado costarricense lleguen a fin de mes, sin éxito.
El autor es politólogo.