La reciente controversia por el fallido cobro de un carné para el avistamiento de ballenas y delfines, si bien constituye un conflicto particular, ayuda a reflexionar sobre una problemática más general en materia de conservación de los recursos marinos: las dificultades históricas para determinar las competencias del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) y el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca).
La tensión está patente en el marco institucional, legal y jurisprudencial, sin que se cuente con la claridad deseada.
Todos los operadores de turismo sin excepción deben contar con un permiso emitido por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) cuando se trate de áreas protegidas o del Incopesca cuando vayan a navegar en aguas marinas no protegidas, lo cual enfatiza esta división de competencias.
Con respecto a la controversia por el carné, el decreto no menciona su propósito. Ciertamente no es la seguridad, pues esta debería alcanzarse con otros mecanismos, como el certificado de navegabilidad.
Si tenía un costo, que se supone por tratarse de un servicio prestado por el Incopesca, y se incorporó a sus tarifas, cómo se obtendría y, además, hasta donde conozco, nunca estuvo en práctica desde el 2005.
Antecedentes y ejemplos de zonas grises. La historia reciente de la conservación marina se caracteriza por otras áreas grises.
Algunos ejemplos que ilustran esta difusa frontera lo constituyen la determinación de las especies de interés pesquero y acuícola del Incopesca, la competencias sobre recursos marino-costeros fuera de las áreas silvestres protegidas y, en alguna medida, por la designación como autoridad administrativa (al Senasa del MAG) y científica (al Incopesca) del convenio Cites, para el caso de especies pesqueras y acuícolas incluidas en los anexos de este instrumento internacional.
Al respecto existen varios pronunciamientos de la Procuraduría General de la República que son relevantes.
En el n.° 215-95 de 1995 y el OJ 11-215 —posterior a la ley del Incopesca, pero anterior a la Ley de Pesca y Acuicultura— el abogado del Estado determinó que la competencia sobre los recursos marinos, mientras se encuentran en áreas silvestres protegidas, corresponde al Sinac.
Fuera de ellas son del ámbito del Incopesca no solamente los ubicados en áreas marinas, sino también en zonas terrestres, por ejemplo, para el caso de las tortugas marinas. De esta forma, según donde las tortugas arriben, serían tuteladas por una entidad o la otra.
El pronunciamiento OJ-030-2009, del 23 de marzo del 2009, acerca de las licencia de pesca, estableció que deben aclararse las responsabilidades institucionales entre el Minae, por medio del Sinac y el Incopesca, con miras a que no se produzcan conflictos entre esos organismos ni se emitan normas antagónicas.
Igualmente, de acuerdo con la reforma de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (por medio de la Ley 9106 —especialmente los artículos 1 y 61—), el Sinac posee atribuciones para la conservación de los recursos marinos que no sean de interés acuícola o pesquero, de lo contrario, le corresponden al Incopesca.
Esta situación creó una zona gris con respecto a las atribuciones del Minae-Sinac y del Incopesca. En este sentido, la Sala Constitucional, en el voto 2307-2015, confirmó que la determinación de las “especies marinas no comerciales”, o no susceptibles de explotación comercial, atañe al Incopesca.
Este criterio fue reafirmado por la Procuraduría en el dictamen C-142-2018 de junio del 2018. Para tales efectos, el Incopesca elaboró un listado de cuáles son esas especies (AJDIP/290-2017 y AJDIP/289-2017).
No menos relevante resulta que la incorporación del tiburón martillo en el listado fue judicializada ante los tribunales contenciosos.
Adicionalmente, la misma ley de pesca, en el artículo 39, prohíbe la captura de cetáceos en consonancia con tratados internacionales aprobados por el país, y mediante el decreto 34237 del 2008 el mar territorial y la Zona Económica Exclusiva en el Mar Caribe y Océano Pacífico fueron declarados santuarios para ballenas y delfines. Por tanto, tampoco es posible ahí la captura y comercialización de dichos animales.
Vacíos y lagunas. Paradójicamente, también existen grandes vacíos en cuanto a la protección de las especies pesqueras amenazadas o en extinción, y las facultades del Ministerio de Ambiente como entidad rectora para actuar al respecto.
Lo anterior dio pie a la presentación de un proyecto de ley para excluir el aprovechamiento de estas variedades según criterios nacionales e internacionales.
La existencia de atribuciones compartidas es frecuente en derecho ambiental (recurso hídrico, zonas marítimo-terrestres, registro y control de agroquímicos, entre otros); sin embargo, las dificultades emergen cuando el ámbito del ejercicio de cada una de ellas no se encuentra delimitado apropiadamente, lo que genera conflictos o, peor aún, la inacción de todos los involucrados. Esto es lo que resulta inaceptable y debe mejorarse.
jorgecmedaglia@hotmail.com
El autor es abogado.
