Todavía recuerdo a la niña Carmela González de Quijano, en sexto grado de la Escuela Buenaventura Corrales, explicándonos las fórmulas del interés compuesto. En aquel momento parecía una simple lección de matemáticas. Con los años, entendí que también era una de las lecciones más importantes aplicables a las finanzas públicas. Cuando una deuda crece sin control, el tiempo deja de ser un aliado y se convierte en el principal enemigo.
Esa lección estuvo muy presente cuando, en 2011, la presidenta Laura Chinchilla impulsó el Proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria como parte de un programa integral de ajuste fiscal. Durante más de un año, un equipo de especialistas nacionales e internacionales, liderado por el entonces ministro de Hacienda, Fernando Herrero, trabajó en el diseño de una reforma cuyo objetivo no era resolver una crisis inmediata, sino evitar que Costa Rica llegara a tenerla.
En aquel momento, el Gobierno Central recaudaba apenas un 12,8% del PIB en impuestos. Para ponerlo en perspectiva, aun excluyendo las contribuciones a la seguridad social, la carga tributaria promedio de los países de la OCDE rondaba entre 24% y el 25% del PIB. Mientras tanto, la demanda de los costarricenses por más educación, seguridad, infraestructura moderna y servicios públicos de calidad seguía creciendo. Queríamos un Estado más fuerte, pero seguíamos financiándolo como si fuera pequeño.
La propuesta buscaba un ajuste fiscal equivalente al 4% del PIB. Medio punto provendría de la contención del gasto y el restante 3,5%, de mayores ingresos. Vista con la perspectiva que dan los años, aquella propuesta no era muy distinta de la reforma finalmente aprobada en 2018. El IVA sustituyó al impuesto general sobre las ventas, se amplió la base gravable y se mejoró la trazabilidad de ingresos en sectores que casi no contribuían. También se reformaba el impuesto sobre la renta y se incorporaban cambios en la tributación de los ingresos de capital.
La diferencia fue el momento. La reforma fiscal propuesta por la presidenta Chinchilla incluía, además, una revisión del cálculo de los salarios, que era, por mucho, el disparador más grande del gasto. El tema parecía sencillo, pero no lo era. Cada aumento de 1% en salarios elevaba el gasto en planilla en casi 2%, dado que el salario base no era el único componente que aumentaba. Gracias a una serie de galimatías reglamentarios y a las “benditas” anualidades, existían salarios en el sector público que duplicaban o triplicaban los salarios de ocupaciones similares en el sector privado. La ministra de Trabajo, Sandra Piszk, y su equipo trabajaron diligentemente en desenmarañar el tema salarial. Ese esfuerzo terminó convirtiéndose en un insumo importante, ocho años después, para lo que se convertiría en la Ley Marco de Empleo Público.
El objetivo
Precisamente, buscábamos aprobar una reforma cuando la deuda pública todavía rondaba el 30% del PIB y no cuando el problema ya se hubiera convertido en una emergencia nacional. Advertimos entonces que, sin una corrección oportuna, la deuda podía superar el 50% del PIB. Muchos consideraron ese escenario exagerado. Sin embargo, en 2018 el tiempo nos dio la razón y esa barrera fue superada gracias a la posposición de reformas y el “manejo heroico” de las finanzas públicas de la administración Solís Rivera.
Desde entonces, el país no ha logrado regresar por debajo de ese umbral. Señalamos que el alto déficit fiscal era como una bola de nieve que había que parar antes de que, por su creciente tamaño, “estripara” a la economía costarricense.
Cuando, en 2011, impulsamos la reforma fiscal, quienes habíamos aprendido desde la escuela una lección elemental sobre el interés compuesto sabíamos que el problema no era únicamente el déficit, sino la velocidad con que la deuda crecería si no se actuaba a tiempo.
Sin embargo, gran parte del debate se concentró en la culpa del déficit fiscal. Esa puede ser una discusión útil para los historiadores o para interminables debates en la prensa, pero no para quienes teníamos la responsabilidad de evitar que el problema se convirtiera en una crisis. Era como recibir en la sala de emergencias a un paciente grave y decidir discutir primero quién provocó el accidente antes de empezar a atenderlo.
Uno hubiera esperado que por lo menos el sector empresarial y las universidades tuvieran conocimiento del poder multiplicador del interés compuesto. Era evidente que no tuvieron la suerte mía de tener a la niña Carmela como maestra.
Cerca del 5% del PIB se destina al pago de intereses y aproximadamente 30 de cada 100 colones que recauda Tributación terminan pagando los costos de la deuda antes que poder construir una escuela, contratar un policía o reparar una carretera.
La ironía
Muchos de los que rechazaban cualquier discusión sobre una reforma tributaria hace 15 años hoy reconocen que existe espacio para una nueva reforma fiscal. Lo que cambió no fue la aritmética. Cambió la magnitud del problema. No era necesario llegar a donde estamos.
La reforma tributaria aprobada en 2018 aumentó los recursos del Gobierno en un porcentaje similar al propuesto en 2011, pero el problema ya era de otro tamaño. En otras palabras, una dosis de medicina similar a la propuesta en 2011, pero con una infección muchísimo más grande. Las finanzas públicas tienen una característica y es que premian la prevención y castigan la procrastinación.
La dura realidad
Quince años después, la realidad fiscal sigue siendo incómoda. Lejos de haber resuelto el problema, el país enfrenta una situación que vuelve a mostrar señales de agotamiento. La recaudación pierde dinamismo, el gasto y las transferencias han debido recortarse y, aun así, las cuentas no cierran. Es como intentar contener una inundación con un balde.
Las proyecciones más recientes del Ministerio de Hacienda son preocupantes. Según el Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo, el déficit financiero se mantendría por encima del 4% del PIB durante los próximos años. Para una economía cuyo crecimiento potencial ronda apenas el 3,5%, menos de lo que crece el déficit, la relación deuda/PIB aumenta en forma persistente, lo que reduce cada vez más el espacio para atender las necesidades básicas de la población.
A diferencia de hace 15 años, además, esa dinámica ocurre en un contexto de mayor vulnerabilidad, pues cerca del 40% de la deuda está denominada en moneda extranjera, de modo que una depreciación significativa del colón incrementa automáticamente el saldo de la deuda como porcentaje del PIB. Esto, mientras que el elevado costo financiero hace que cualquier aumento en las tasas de interés ejerza presión sobre el presupuesto público.
Durante décadas, Costa Rica ha construido un exitoso modelo de desarrollo. Sin embargo, una combinación de tasas de interés reales elevadas y un tipo de cambio persistentemente apreciado han debilitado el crecimiento. Al mismo tiempo, la errada política monetaria dificulta la recuperación de la recaudación tributaria y reduce el margen de maniobra del fisco. Pareciera que el principal enemigo de los ingresos tributarios es el manejo de la política del BCCR.
El creciente déficit fiscal es un problema y ese diagnóstico no está en cuestión. La verdadera pregunta es cómo resolverlo. Esa discusión es difícil y políticamente incómoda.
Las finanzas públicas enfrentarán otros desafíos: la CCSS con crecientes problemas de liquidez, el acelerado proceso de envejecimiento poblacional, una salida de trabajadores de la fuerza laboral sin precedentes y una economía que deberá desenvolverse en un entorno internacional menos favorable.
Un posible camino
Quizá valga la pena volver a escuchar a quienes advirtieron de este problema en el pasado. Francisco de Paula Gutiérrez (Guti) repetía que Costa Rica no necesitaba únicamente más ingresos, sino un Estado distinto. Insistía en la urgencia de reformar el empleo público, eliminar instituciones con funciones duplicadas, revisar el tamaño y eficiencia del aparato estatal y acompañar ese proceso con un programa integral de ajuste con el respaldo del FMI.
Guti insistía en que, sin reformas estructurales, el problema fiscal siempre volvería a aparecer. El tiempo le vuelve a dar la razón.
Las decisiones serán difíciles y tendrán costos. La experiencia de los últimos 15 años deja una lección muy valiosa. El interés compuesto nunca deja de trabajar. Como nos decía el célebre economista Carlos Manuel Castillo: “Doctorcitos, en materia fiscal, Costa Rica no es un país serio”. ¿Seguirá siendo cierto?
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Luis Liberman es economista y exvicepresidente de la República.