EscucharCambiamos de año, ya se fue el primer mes del 2019. Hemos avanzado, pero la situación fiscal sigue demandando nuestra atención.
Tenemos problemas más serios: pobreza, inseguridad ciudadana, desempleo, pobre calidad de la educación, envejecimiento de la población, un sistema de Gobierno ineficiente, dificultad para tomar decisiones, carencia de infraestructura, los efectos del calentamiento global, bajo crecimiento de la producción… pero la situación de la Hacienda pública sigue siendo apremiante.
La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas nos detuvo de caer al abismo, pero seguimos cerca del precipicio, y si no actuamos con resolución, valentía y perseverancia, podríamos muy pronto estar de nuevo al borde del despeñadero.
Las medidas fiscales aprobadas son graduales y solo rinden su fruto a mediano plazo. Según el Programa Macroeconómico del Banco Central (BCCR), recientemente presentado, el déficit primario no llegará a cero sino hasta el año 2022, de modo que aun si se acelerase el crecimiento del PIB a ser mayor a la tasa real de interés pagada por el Gobierno por su deuda, esa deuda seguirá creciendo hasta ese año.
Lo anterior implica una revisión hacia abajo del rendimiento de la nueva legislación, pues cuando el BCCR contestó la consulta legislativa sobre ese proyecto, estimó que esa circunstancia se alcanzaría un año antes. Probablemente se trata del efecto de haber contado doble la disminución del gasto por remuneraciones y por la aplicación de la regla fiscal.
Si esas previsiones se cumplen, a mediano plazo saldremos del problema fiscal y todos los esfuerzos dedicarlos a resolver los problemas mayores que afrontamos y la justicia demanda resolver.
Depende de voluntad. Pero las previsiones de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no se cumplirán por sí solas, especialmente, las relacionadas con la disminución del gasto público como proporción del PIB. Cumplir con las disposiciones de la regla fiscal dependerá de la voluntad de los poderes públicos. Su cumplimiento no es automático.
En el Programa Macroeconómico del BCCR 2019-2020 el gasto del gobierno, sin incluir intereses, más bien subiría un 0,1 % del PIB este año y llegaría al 16,7 % del PIB, y dos terceras partes de su reducción se darían en el 2022 y el 2023 para llegar ese año al 15 % del PIB.
Claro que el ajuste de gasto primario es mayor, pues la reactivación de la economía demanda un fuerte incremento en el gasto por inversión pública, que se espera crezca este año en un 7,3 % y representaría ese aumento un tercio de punto del PIB, y ello obliga a compensarlo con reducciones en gasto corriente. Además, el crecimiento de la deuda y las posibilidades de aumento de la tasa de interés en el mercado internacional harán crecer el gasto en intereses lo que de nuevo –para mantener un mismo nivel de gasto total– obliga a otra disminución compensatoria en el gasto corriente.
Solo el aumento en la carga de intereses para el 2019 y el 2020 es de medio punto del PIB al año. De esa manera, el gasto corriente, excluyendo las erogaciones de capital e intereses, en el 2019 disminuiría en 0,73 puntos del PIB y no crecería el 0,1 como aparenta.
Para cumplir esas metas –que no parecen tan rigurosas, pero significan un gran cambio luego del acelerado aumento en los gastos corrientes de los anteriores 10 años– se requerirá un gran esfuerzo de las autoridades y un compromiso muy grande del presidente, los ministros y los diputados.
Sé que quienes señalan que se debe ser más fuerte en la reducción del gasto representan un punto de vista muy razonable. Además, respeto y comparto la preocupación de que si un gobierno tiene muchos recursos, la tentación de gastar más es casi incontenible. Como si eso fuera poco, la regla fiscal no es de jerarquía constitucional y puede ser evadida por otra ley, incluso implícitamente.
Pero también sé los años que se ha tardado y lo difícil que ha sido llegar a tomar una decisión como la que los tres podres del Estado alcanzaron a finales del año pasado. ¿Será posible un nuevo acuerdo para reducir ahora, adicionalmente, el gasto corriente del Gobierno?
Quienes proponen esta vía deberían señalar, específicamente, las partidas que eliminarían y evaluar la viabilidad de aprobar esas reducciones.
No se puede cerrar los ojos a que en el 2019 tendremos una muy grande necesidad de endeudamiento para financiar el déficit financiero y el pago de las amortizaciones que vencen este año. El BCCR estima esos montos en un 6,2 % y un 6,5 % del PIB, respectivamente. Con grandes y difíciles esfuerzos, ese 12,7 % del PIB podría disminuirse en algunas décimas de un punto porcentual. Una reducción de medio punto porcentual bajaría el endeudamiento requerido en unos $300 millones frente a una necesidad de $7.600 millones.
¿De dónde saldrán esos recursos y qué efectos tienen las alternativas? El gobierno, en su presentación de la autorización de eurobonos, y el BCCR en su Programa Macro consideran que $1.500 millones deben salir de la colocación de bonos en dólares en el exterior y $450 millones de financiamiento multilateral de apoyo presupuestario total para el 2019 y el 2020. Además, habrá el financiamiento de los proyectos de inversión con recursos externos. Eso significa que se financiaría en el exterior un monto de un 4,3 % del PIB (frente a un 0,6 en el 2028) e internamente un 8,4 % del PIB (frente a un 11,7 % en el 2028).
El objetivo es cambiar deuda interna por externa para eliminar los problemas de iliquidez vividos el año pasado con muy perjudiciales efectos sobre las expectativas de los agentes económicos y que crearon innecesaria inestabilidad. También se persigue evitar los altos costos del financiamiento en un mercado tan limitado y especulativo y así no afectar negativamente el crecimiento de la producción. Asimismo, modificar el perfil de la deuda pública extendiendo sus plazos para evitar situaciones como esta en los siguientes años.
Dicha estrategia debería llevarse a buen efecto a corto plazo, pues las obligaciones de amortización de deuda pública se concentran en el primer semestre. Creo que –ante la urgencia– debería aprobarse en muy poco tiempo la colocación durante este año de los $1.500 millones de bonos en el mercado internacional.
Me parece adecuado que se incluya en esa autorización la obligación de utilizar esa emisión en redención anticipada de deuda pública con vencimiento a corto plazo, un monto igual al mejor desempeño fiscal al proyectado que se pueda obtener en el 2019. Ello podría darse por mayor incremento en la recaudación con los nuevos instrumentos tributarios (Ley de Fraude Fiscal, factura electrónica, grandes bases de datos, registro de accionistas y amnistía) o por mayor disminución de los gastos corrientes sin intereses.
Posteriormente, el gobierno podría negociar con las fracciones legislativas las condicionalidades que se exigirían para las colocaciones del 2020 al 2023 (en el 2024 ya no crecería la deuda pública). No se podrían colocar los montos autorizados para cada año si en el período anterior no se ha cumplido con las disposiciones de la regla fiscal, y, específicamente, si se ha excedido el nivel de déficit primario o de gasto corriente sin gastos de capital y de intereses que se determinarían.
Así, habría seguridad de que se continuará por una ruta que nos asegure llegar a una estructura de ingresos y gastos públicos compatible con el crecimiento económico, la estabilidad y una justa participación de todos en el progreso.
Si el gobierno abandona el programa de recato fiscal, no podría colocar las siguientes emisiones.
El autor fue presidente de la República 8 de mayo de 1998 al 8 de mayo del 2002.
