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En abril se cumplirán 10 años de la cancelación de la concesión de la carretera San José-San Ramón, proyecto que se calculaba en $525 millones. En el 2013, el anuncio provocó un malestar generalizado y, sobre todo, múltiples cuestionamientos sobre la figura de la concesión.
Al mismo tiempo, surgieron varias alternativas que, más que solidez técnica, estaban basadas en anhelos y buenas intenciones de lograr una trinidad imposible: peajes reducidos, sin concesionario y sin impacto fiscal. El tiempo pasó y el proyecto aún espera su desarrollo integral. En este contexto, es necesario analizar cinco de las principales lecciones que nos dejan los acontecimientos del 2013.
Zapatero a tus zapatos
En los proyectos de concesión, participan tres actores principales: el Estado, el concesionario y los financiadores. Cada uno de ellos posee roles y objetivos distintos. El Estado es siempre el dueño de la carretera y define las condiciones y el desempeño que se requiere para la provisión del servicio.
El concesionario es una empresa con experiencia y la que, en su papel de accionista, aportará el equity necesario para el proyecto, como responsable de gestionar los riesgos asignados en el contrato de concesión y de aportar recursos adicionales en caso de que alguno de estos riesgos se materialice.
Los financiadores desempeñan un rol pasivo, sin asumir responsabilidad de gestión y aportan típicamente entre el 60 y el 80% del total de la inversión. Para definir su participación, los financiadores establecen numerosas condiciones que debe cumplir el concesionario, como razones de cobertura, reservas de efectivo, limitaciones al reparto de dividendos, garantías parciales, etc.
Cuando se elimina la figura del concesionario, inevitablemente, el papel de aportar equity y asumir riesgos recaerá en el Estado. Por ello, si bien era válida la propuesta de un fideicomiso público para San José-San Ramón, era sencillamente inviable pensar que sería posible sin que el impacto fiscal del proyecto y sus riesgos recayeran sobre las finanzas públicas.
Titularización
Otro tema recurrente fue plantear la titularización como alternativa. Cabe destacar que la titularización no es un modelo de gestión, sino un instrumento de financiamiento que se basa en el descuento de una parte de los flujos futuros previstos de un proyecto, o bien, de presupuestos de una institución.
Los inversionistas en una titularización actúan como un financiador más desempeñando un rol pasivo. Es decir, sin responsabilidades de gestionar el proyecto ni la obligación de aportar recursos para cubrir riesgos que puedan materializarse a lo largo de la vida del contrato.
Por ello, es técnicamente incorrecto el argumento que planteó sustituir la concesión de San José-San Ramón por una titularización. Al hacer esto, lo que realmente sucede es que se trasladan las responsabilidades del concesionario de vuelta al Estado. Aun cuando hubiera un fideicomiso de por medio, es el Estado el que finalmente debe dar las instrucciones y girar los recursos requeridos.
Inyectar recursos públicos implica un costo significativo
Claro que se pudo argumentar que el proyecto, como cualquier otro, podía financiarse con deuda pública. La pregunta sería a qué costo. El gobierno cerró el 2022 con una deuda equivalente al 63,8 % del PIB y se encuentra en un proceso sostenido de ajuste fiscal que demanda un especial cuidado en cuanto a los compromisos que se adquieran.
Por eso endeudarse y destinar parte del limitado balance público a financiar un proyecto como San José-San Ramón implicaría dejar de asignar esos recursos a otras zonas y sectores que también lo necesitan (escuelas, policías, ferrocarriles, caminos vecinales, etc).
Esto se encuentra en consonancia con el método de cascada, planteado por el Grupo Banco Mundial. La premisa de este enfoque se basa en considerar el financiamiento privado como la primera alternativa y la participación de recursos públicos o la acción de la banca multilateral en la medida que sea necesaria la corrección de fallas de mercado, o bien, el aporte de mejoradores crediticios o que generen las condiciones para la inversión y gestión por parte del sector privado. Solamente se recurre a financiar el 100 % del proyecto con endeudamiento público tradicional como último recurso.
Transparencia
La confianza es la piedra angular de toda iniciativa pública, y en esto queda mucho camino por andar. Transparencia quiere decir que toda la información del programa de concesiones se encuentre “a un clic” de distancia, permitiendo a los ciudadanos conocer el estado de las fases preparatorias de los proyectos, cuánto se invertirá y por qué, a quién se contratará, cómo se pagará al concesionario, etc.
Además, la política de transparencia debe acompañarse de un esfuerzo sostenido que permita a los actores públicos y privados contar con capacitación y conocimiento técnico necesarios en la estructuración y fiscalización de iniciativas de concesión. Con estos elementos, el debate en torno a la concesión de San José-San Ramón habría sido de una calidad técnica superior y es posible que ya disfrutáramos de la ampliación.
Soluciones que no lo son
Un reconocido ingeniero y amigo, Ricardo Castro, expresidente de la Cámara Costarricense de la Construcción, acuñó la frase “soluciones que no son solución”. Y me tomo la libertad de emplearla en este caso. Si algo debemos aprender del debate del 2013 en torno a la concesión de San José-San Ramón es que hay que ver con pinzas aquellas “alternativas” que suenan muy buenas para ser ciertas.
La promesa de un esquema sin participación de un concesionario, con tarifas bajas y sin impacto sobre las finanzas públicas es algo que todo profesional del sector sabe que no es posible. Lamentablemente, esto hizo que tomáramos un determinado camino, cuando aún teníamos la opción de renegociar el contrato o lanzar una nueva licitación que llenara las expectativas ciudadanas.
La movilización de capital privado es clave para cerrar la brecha en infraestructura, ya que ni los balances del Estado ni los de la banca multilateral podrán cubrir por sí solos las necesidades de inversión. Debemos capitalizar las lecciones aprendidas para que orientemos la discusión hacia “cómo hacerlo bien” y garantizar servicios de calidad a las actuales y futuras generaciones.
El autor es economista especialista en infraestructura.
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