Rodrigo Cubero, presidente del Banco Central, sostiene que el castigo de los mercados internacionales sería fuerte si el país no logra concretar internamente las medidas acordadas con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para equilibrar las finanzas públicas.
Si los diputados rechazan el ajuste fiscal, habría consecuencias inmediatas sobre las tasas de interés, así como en las expectativas de crecimiento de inversionistas y consumidores, dijo Rodrigo Cubero.
El jerarca del Central expuso su posición en entrevista sostenida con La Nación:
–Se ha dicho una y mil veces que lo importante del acuerdo con el Fondo no es tanto el préstamo de $1.750 millones, sino el sello de garantía que este le da al país ante el mercado financiero internacional. ¿Es esto así?
–Correcto.
–¿Y cómo es que un sello de garantía así nos beneficia?
–Porque para un país como Costa Rica, que atraviesa dificultades como las actuales, que el Fondo respalde y avale el programa de políticas económicas en general, y en particular las fiscales, significa para los mercados una tranquilidad de que esas políticas tienen sentido, son coherentes y llevan una senda de sostenibilidad a mediano plazo. De otra forma, el Fondo no daría ese sello de confianza.
“Entonces, ese sello o respaldo les permite a los mercados tener una mayor tranquilidad y confianza”.
–¿Y eso qué significa en términos concretos?
–Van a bajar las tasas de interés para el Gobierno y el resto del país. En última instancia, eso redunda en mayor crecimiento económico, mayor empleo y más bienestar.
–Para los escépticos bastaría señalar que, cuando el primer intento del Gobierno fracasó en setiembre, los bonos de deuda costarricense perdieron valor aceleradamente. Y ahora, a unos días de firmado este convenio aún a la espera de ratificación, los mismos bonos ganaron valor en el mercado internacional.
–Así es. Y eso claramente está relacionado con las discusiones sobre la posibilidad de un acuerdo con el FMI y, en el momento cuando se anuncia la obtención de un acuerdo a nivel técnico con el Fondo, los mercados responden de inmediato.
“Hoy los bonos de la deuda externa costarricense 2045 están transándose a una tasa o rendimiento más baja respecto a cuando se emitieron.
“Los mercados realmente hoy confían en la sostenibilidad del país a largo plazo. Que en este momento se hayan ajustado tan fuertemente al alza los precios de esos bonos de deuda externa, es señal clarísima de que los mercados han recibido de muy buena manera este anuncio de la semana anterior”.
–No obstante, también es verdad que importa ahora el cumplimiento del acuerdo para mantener el sello de garantía. Cuando se ratifique el acuerdo por ambas partes, Costa Rica acepta un cumplimiento riguroso de los términos pactados. Asumimos pues un compromiso muy serio y en firme.
–Eso es así y por tres años. Es un cumplimiento serio del país que debe abordarse con la responsabilidad que merece. El problema que tenemos en las finanzas públicas es grave y también requiere responsabilidad.
“De manera que el premio, por así decirlo, que nos otorgan los mercados al reducir las tasas de interés sobre los bonos de deuda externa costarricense es todavía parcial. Ese premio se incrementará. La reducción en las tasas de interés, lo que se llama en los mercados la prima por riesgo país, bajará más y más según el país cumpla las metas acordadas en el acuerdo”.
–¿También eso lo vamos a aprovechar en el futuro para cerrar el déficit global de la deuda pública?
–El global también. Eventualmente, vamos a empezar a estrechar y estrechar ese déficit global hasta un nivel de alrededor del 2% del PIB que, para un país con nuestro crecimiento económico y para cuando alcancemos esos niveles de deuda manejable, nos permitirá plena sostenibilidad de la deuda. Pero, mientras eso ocurre, el déficit primario se irá estrechando hasta convertirse en superávit primario hacia el 2023.
“Tendríamos entonces un superávit y el balance de este seguiría mejorando el balance primario que es la diferencia entre el ingreso y el gasto público menos el pago de intereses”.
–Ese es el futuro. Volvamos al presente. ¿Qué ocurre si nuestra Asamblea Legislativa no aprobara elementos fundamentales del convenio con el Fondo?
–Pues no habría convenio, se paraliza el acuerdo. El Fondo hace una primera aprobación cuando ya verifica que hay una base; que existe un acuerdo suficiente para alcanzar las metas tanto en el plano monetario como el fiscal donde está el énfasis en el caso de Costa Rica.
“Contra esa primera aprobación, una vez ratificado el acuerdo por la Asamblea Legislativa y por mayoría calificada, el fondo haría el primer desembolso. A partir de ahí, el Fondo verifica el cumplimiento de las metas con frecuencia semestral.
“Y, en cada semestre, revisa si se cumplió o no el avance que se tenía programado en materia fiscal, que es la aprobación de las medidas. Ciertamente, la primera revisión que se haría, tentativamente contra cifras de julio del 2021, básicamente estaría sujeta a que se hayan dado las aprobaciones fiscales de esas medidas hoy planteadas en la Asamblea Legislativa.
“Es importantísimo que se den esas aprobaciones”.
–¿El golpe a la credibilidad del país sería de una magnitud amplificada si el Congreso decidiera simplemente echar por la ventana el acuerdo?
–Totalmente. El castigo sería muy fuerte en los mercados y eso tendría implicaciones inmediatas sobre tasa de interés y sobre expectativas de los inversiones extranjeros y nacionales y, del mismo modo, en las expectativas de los consumidores que son fundamentales.
“Estas expectativas son clave para mover la inversión real, el consumo y así el crecimiento económico. Por eso, sería un impacto a la credibilidad, a la confianza y a las expectativas en general con implicaciones muy negativas para el crecimiento.
“Lo que estamos buscando con este convenio, y así lo han dicho el Fondo y el Gobierno, es un superávit de un punto del PIB para el 2023; esa es la meta”.
–Revisando los números de ahorros e ingresos previstos con el cumplimiento del acuerdo, se aprecia que esa meta está muy apretada. ¿Qué ocurre si alguno de los elementos en el acuerdo no pasa el escrutinio legislativo? ¿Acaso no debimos buscar un acuerdo más holgado para curarnos en salud?
–Bueno, este es básicamente el acuerdo que permitiría a Costa Rica alcanzar las metas que se estiman son necesarias para darle sostenibilidad a la deuda…
–Pero apenas …
–Bueno sí, pero entonces, si se cae alguno de esos elementos, hay que reemplazarlo con otra medida.
“Idealmente es que se apruebe el conjunto de medidas acordadas porque estas ya recibieron el visto bueno del equipo técnico del FMI y, con alguna probabilidad, también lo recibirá de la Gerencia y del Directorio Ejecutivo de esa entidad, con lo cual, si se empiezan a introducir cambios, eso generaría muchísimo ruido y habría que volver al Fondo a ver si están de acuerdo o no con las medidas alternativas a las que ya existen y, por supuesto, las nuevas medidas deben ser buenas desde el punto de vista técnico para aportar lo que el Fondo espera que aporten.
“Entonces, el mensaje central es que, idealmente como país, debemos abocarnos a aprobar las medidas que están en ese convenio y, si por alguna razón hubiese que hacerle un ajuste, y ojalá que no y sea un ajuste menor en todo caso, que este sea el debido; que sean medidas de calidad al menos iguales en rendimiento y viables en lo técnico”.
–Para conseguir ese superávit primario de un punto, se requiere un ajuste de al menos cinco puntos del PIB. Hablamos de un punto en el 2023. Al analizar los números y haciendo la suma de ingresos y ahorros, parece que para el 2025 se proyectaba algo como 4,7% del PIB, o sea que no se llega a cinco puntos para el 2025. ¿Cómo se consigue un punto porcentual de superávit primario al 2023 si necesitamos cinco puntos y para el 2025 no lo conseguimos totalmente?
–Por lo siguiente y es una pregunta importante sin duda. ¿De dónde sale el 5%, los cinco puntos porcentuales? Sale de la diferencia entre el estimado de balance primario con la cifra de cierre del 2020, que es básicamente -3,9% del PIB y la meta para el 2023 es un superávit de 1% del PIB.
“Entonces pasamos de -3,9% a 1%. Ahí está el 5% que necesitamos y de ahí sale, el cambio en el balance primario del Gobierno Central, incluidos órganos desconcentrados que por ley se fusionan con el Gobierno Central a partir de este año.
“Del 2020 al 2023 en términos comparativos, habrá un cambio en el balance primario de 5%. De estos cinco puntos, 3,4% vendrán por medidas de ajuste fiscal y el resto de la recuperación económica que mejorará la recaudación fiscal. En el 2020, la recaudación fiscal cayó 11,8% debido a la pandemia.
“Según se recupere la actividad económica, volveremos a niveles del 2019 y más allá en años próximos. Entonces, la recaudación tributaria crecerá y aportará una cantidad importante de ese restante 1,6%.
“La otra parte será la eliminación de medidas temporales como el bono Proteger, las transferencias al Ministerio de Salud y la Caja Costarricense de Seguro Social por la pandemia, el tema de la aprobación legislativa de rebajas en los marchamos con un impacto fiscal directo. Todo ello se irá eliminando. De forma que entre eso y la recuperación de la recaudación fiscal, se aportará la diferencia”.
–¿Alcanza eso para la otra gran meta que es bajar la deuda al 50% del PIB hacia el año 2035?
–Sí alcanza. Esa es la otra ancla fundamental que tenemos en el programa con el Fondo. Ese análisis está en la base del convenio logrado.
“Ellos revisaron con lupa todo tipo de detalle y con mucha meticulosidad cada aspecto del ajuste para ver sus rendimientos y, luego, analizar si eran suficientes al cabo del tiempo. Y sí lo son. Supuestos fundamentales, como proyecciones de tasas de interés en análisis de sostenibilidad de deuda, daban los números buscados.
“Entonces tenemos un paquete que es suficiente según el análisis del FMI, pero hay que aprobarlo. Por ahora, es una propuesta y debemos convertirla en ley, pero sí tenemos suficiente para conseguir esa meta también”.
–Sobre ese componente importante del crecimiento económico. Hay sectores muy diversos, empresariales sobre todo, que insisten en la necesidad de reactivar la economía. ¿Qué efectos tendría una eventual aprobación del convenio en esa reactivación?
–Un impacto clave, diría. Es una condición necesaria, si bien insuficiente, para la reactivación económica que se apruebe exitosamente este acuerdo de ajuste fiscal.
“El empréstito mismo con el Fondo sería otra condición necesaria para que siga vigente el acuerdo. Es muy importante que se den las medidas de ajuste porque el país las necesita. Con o sin el Fondo, las medidas se requieren, pero hacerlo en el marco de un acuerdo como este nos daría ese sello de confianza y credibilidad que tantas ventajas adicionales traería para la reactivación económica.
“Este tema, de abordar con seriedad y responsabilidad este acuerdo es otra condición indispensable para reactivar la economía o no habrá tal”.
–¿Por qué?
–Porque no habría certeza sobre la situación fiscal y eso incide negativamente en la confianza, la disponibilidad de recursos para el Gobierno y para todos los costarricenses en términos de las condiciones financieras para acceder a créditos. Se caería el consumo y la inversión y, con esto, el crecimiento económico.
“Me parece que esto debe quedar muy claro. Muchas personas creen que el tema del crecimiento económico es como la perilla de un radio al cual uno le sube el volumen y ya se levantó el crecimiento económico. No.
“En primer lugar, debemos entender que, en Costa Rica, tenemos por fortuna una economía de mercado donde la mayor parte de medios de producción están en manos privadas. No estamos en una economía soviética, donde el Gobierno determina qué se produce, cuánto y por quién. Y digo afortunadamente una economía de mercado porque el modelo soviético de producción o socialista o comunista ha probado ser un enorme error. Un fracaso total.
“Aquí el sector privado determina cuánto invierte y consume con base a sus condiciones actuales y las esperadas que son fundamentales en todo esto en la voluntad de inversión y consumo de los agentes económicos.
“Por eso estos temas vinculados a lo fiscal y la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo son tan esenciales para ese crecimiento económico, porque determinan en buena medida, como lo hemos visto en nuestro país, las expectativas de los agentes económicos”.
–¿Cómo valora el acuerdo que se alcanzó frente a la propuesta inicial aquella de setiembre? ¿Cuáles son las grandes diferencias y similitudes?
–La similitud fundamental es la búsqueda de una solución permanente y definitiva al problema de las finanzas públicas. La diferencia es que la propuesta de setiembre del 2020 era mucho más ambiciosa.
“Buscaba no solo esa solución permanente a largo plazo y bajar muy fuertemente la trayectoria de la deuda en el corto plazo con medidas tributarias, las cuales nos podían dar recursos. Eso no se vio viable; el país y muchos sectores rechazaron vehementemente la propuesta y por eso fue necesario un replanteamiento y hacerlo también en un contexto de diálogo multisectorial de donde salen muchas de las propuestas que ahora están en el seno de la corriente legislativa.
“La nueva propuesta es distinta en su balance, en su visión y su tamaño. Ello implica que no alcanzaremos las metas de reducción de deuda que se plantearon al inicio, pero sí alcanzaremos metas que, en estimación nuestras y del Fondo, son suficientes para darle tranquilidad al país.
“Cierto que no tendremos los niveles de tasas de interés que habríamos tenido si lográbamos bajar la trayectoria de la deuda más rápido. Aún tendremos que transitar por trayectorias de deuda relativamente altas que nos traerán tasas de interés más altas.
“¿Y qué habría pasado de no haberse aprobado el plan anterior? Me parece que esa no es la pregunta como sí lo es ¿qué pasará si no aprobamos esta nueva? Sabemos que sería un escenario mucho peor en términos de bienestar”.
–Y en eso estamos de acuerdo, pero debemos lamentar que el país haya depuesto ambiciones mayores y renunciado a una agenda que nos habría alineado mejor con el camino del desarrollo.
–En política económica, la mejor reforma es la que es políticamente viable. La que es ideal, pero sin viabilidad de aprobarse o sostenible en el tiempo, no sirve. Y eso es algo de lo cual el Fondo se ha dado cuenta a lo largo de décadas.
“En los 80, el Fondo imponía recetas uniformes para todos los países y estas hacían caso omiso o hacían poco énfasis en la viabilidad política de sus reformas. Hoy el Fondo comprende que esa viabilidad política es esencial y las reformas permanezcan en el tiempo.
“Creo que esta reforma planteada tiene mucho mayor viabilidad política porque ha recibido apoyo y discusión política y, sobre todo, es mucho más balanceada luego de un pedido expreso de la sociedad para que el programa de ajuste fuera más balanceado entre ingresos y gastos.
“El otro plan tenía un componente mayor de ingresos temporales para bajar la deuda. El país dijo no a eso y bueno; está bien. Entonces tenemos una trayectoria de deuda alta, pero con un paquete de reducción de gasto más fuerte que el aumento en ingresos.
“Al 2023, volviendo a ese ajuste, dos tercios vienen de contención del gasto y solo una cuarta parte de aumento en los ingresos. Y la contribución a l reducción del gasto seguirá en aumento”.
–¿Por qué?
–Porque el aumento en los ingresos se mantiene constante en el tiempo mientras que la reducción en el gasto seguirá profundizándose por la regla fiscal, la cual es esencial. Nos permitirá regresar a donde estábamos cuanto empezó el desajuste fiscal.
–¿Cómo funciona esa garantía? ¿Por qué un Gobierno del 2025 habrá de respetar las metas de control de gasto que hoy les fijan ustedes y eventualmente la actual Asamblea Legislativa cuando ya habrán transcurrido tres años del convenio con el Fondo? Entonces, estaremos acostumbrados a los mismos ingresos y será tentador hacerse de un buen nombre con el gasto público
–Porque el gobierno tiene que acatar la ley. Queda así en manos de la Asamblea Legislativa, no los de ahora únicamente, sino los de las futuras legislaturas el verificar que se cumpla estrictamente la regla fiscal y sin diluirla. Y Dios nos libre de que se les ocurra eliminarla, daría al traste con el ajuste fiscal por completo.
“El componente fundamental de este ajuste es la contención del gasto, es decir respetar la regla fiscal. El ajuste se monta sobre la ley 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas del 2018, pero sin esa ley y su componente de contención del gasto, vía regla fiscal, no tendríamos finanzas públicas sostenibles a mediano y largo plazo.
“Insisto en esto: el respeto a la integridad de la regla fiscal que no se diluya con reformas legales en el Congreso, y el cumplimiento año a año de esa disposición legal por parte del Poder Ejecutivo, son clave”.
–Con ánimo más didáctico, ¿cómo en concreto la regla fiscal impide que el gobierno del 2025 comience a gastar como marinero borracho?
–Porque le pone un techo al gasto. Le dice a ese gobierno que tiene un límite de tanto. Si la economía crece a tal o cual ritmo, su gasto no será un porcentaje mayor a ese ritmo. Entonces, la regla fiscal siempre obliga a los gobiernos a que sus gastos siempre crezcan menos que la economía como un todo.
“Por lo tanto, el gasto como un porcentaje del PIB irá decayendo con el tiempo pero, para que suceda, requerimos que la formulación del presupuesto sea coherente con la regla fiscal. si hay una tentación de volarse el techo, entonces que la Contraloría General de la República no apruebe en primera instancia y que, luego, cuando el presupuesto vaya al Congreso, tampoco se apruebe.
“Ahí tenemos dos líneas de defensa por si el gobierno del 2025 quiere eludir la regla fiscal. Y es de esperar, como ha ocurrido recientemente dada la fragmentación partidaria que tenemos, que los gobiernos futuros no alcancen mayoría legislativa. Entonces, esas administraciones enfrentarán así congresos de oposición. Y ahí tenemos un control democrático fundamental para que se respete la regla fiscal. Así lo vería yo”.
–Que bueno que existan esas defensas porque, en este mismo gobierno, hace unos pocos días y en medio de la pandemia, la Contraloría se vio obligada a rechazarle los aumentos salariales que proponían 118 instituciones.
–Si pero no eran, por lo menos en el caso de algunas, no eran ajustes salariales acordados. Eran previsiones presupuestarias y ahí yace la gran diferencia. Quienes preparan presupuestos tieneN que tener el espacio por si acaso se dan ajustes y en ello consisten las previsiones presupuestarias, que no son una obligación de gastar; son solo previsiones.
–De acuerdo pero si la previsión se hace, la tentación queda hecha.
–Bueno pero el acto administrativo sujeto al contralor del cumplimiento fiscal es la autorización del gasto a las entidades. En el caso de instituciones autónomas son las juntas directivas quienes aprueban los ajustes salariales. Si se han dado aprobaciones de esas juntas contrarias a la regla fiscal, yo no las he visto.
–No, lo que se ha dado es esa previsión que las permitiría. Por algo la Contraloría las frenó.
–La previsión es para evitar luego tener que elaborar presupuestos extraordinarios y de nuevo ir a la Contraloría.
–¿Por qué usted ha dicho en varias ocasiones que esta reforma es políticamente viable? ¿Será por ser más modesta y porque puede bajar por la garganta del Congreso o por conversaciones previas allí que así se los indica?
–Son varias razones. En efecto han habido conversaciones alrededor de muchas de las propuestas planteadas. Muchas salieron del diálogo multisectorial y otras vienen de hace muchos años como la renta global, pero resultan de un diálogo mucho más amplio. En segundo lugar, porque este programa de ajuste es muy balanceado en cuanto a ingresos y gastos y también respecto a los sectores sobre los cuales el ajuste recae.
“Hay un enorme énfasis puesto de que el disparador del déficit fiscal fue un aumento en el gasto público, que haya un esfuerzo de contención y una buen parte de los ingresos previstos provienen además del propio sector público y, además, me parece políticamente viable porque es progresivo, proporcional y recae sobre los segmentos de mayores ingresos que los de menos ingresos. Esto no lo decimos nosotros, sino el FMI sobre la base de estudios del Banco Mundial específicamente elaborados para lograr esta propuesta hoy en el Congreso.
“Esto nos ayuda a disminuir de paso también el problema de desigualdad del país”.
–Sobre la necesidad de ser más ambiciosos, ¿hay medidas que no impliquen aumento de la carga tributaria y en cambio busquen más racionalización financiera? La Contraloría planteó la posibilidad de la Caja Única del Tesoro para un mejor manejo de la liquidez pública y así librarnos de esta práctica de girarles fondos a entidades públicas que no ejecutan, pero sí los invierten en bonos del Gobierno para que este les pague intereses. ¿Por qué no se ha planteado esa reforma?
–Realmente son reformas muy importantes que deben acometerse y muchas están en el acuerdo con el Fondo como la extensión de la contratación administrativa desde el Sicop para todo el sector público, el tema de la digitalización del Ministerio de Hacienda y la profundización de la Caja Única del Estado. Todas hay que hacerlas y las dos primeras están expresamente en el convenio.
“Que no están ya en este acuerdo no quiere decir que les falte el apoyo del FMI o no se deban hacer. El país debería ir por ellas por ser una ruta fundamental de complemento a lo planteado ya en la Asamblea. Se pueden optimizar los usos del dinero el sector público haciendo esta gestión como propone la Contraloría, de unificar en una caja única todos los dineros del sector público y garantizando que pueden disponer del dinero cuando lo requieran”.
–El Fondo ha dicho de este convenio que también perciben la conveniencia de buscar medidas de complemento a futuro. Con todo y el acuerdo aprobado, no podríamos decir ¡misión cumplida!
–Totalmente de acuerdo. Como dijimos al inicio, el acuerdo legislativo que debe alcanzarse es un paso necesario, pero no suficiente o final para crecimiento económico. Se requieren otras acciones para esa reactivación y crecimiento económico de mediano y largo plazo como, por ejemplo, esa agenda complementaria de medidas estructurales.
–¿Para cuándo esperan ustedes que el Fondo les devuelva el convenio ya con la aprobación de sugerencias y para cuándo esperan enviarlo a la Asamblea Legislativa?
–En el cronograma actual, esperaremos tener la aprobación de la gerencia y directorio ejecutivo del Fondo alrededor de mediados de marzo; quizás antes. Por recibido el acuerdo aprobado, luego irá al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica para su respectiva aprobación, al Banco Central, al Ministerio de Hacienda y, luego, a la Asamblea Legislativa con el visto bueno de esas tres instituciones. Esperaría que llegue allí a inicios de abril.
–¿Está usted satisfecho con lo que se logró?
–Sí, muy satisfecho. Primero porque el acuerdo es balanceado y se ve mucho más viable políticamente. Esa es la mejor reforma como mencioné antes. También lo estoy por el apoyo recibido de distintos sectores por la concreción de este acuerdo y el apoyo del propio Fondo hacia nosotros.