La Procuraduría General de la República (PGR) emitió un informe en el cual indica que la aplicación de la regla fiscal en las universidades públicas depende del alcance que se le dé al principio constitucional de equilibrio en las finanzas públicas.
A esa conclusión llegó la PGR en un informe a los magistrados de la Sala IV, quienes resolverán si la regla fiscal creada en diciembre por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (reforma fiscal), violenta o no la autonomía de las cinco universidades estatales.
¿Qué es la regla fiscal? La norma restringe el crecimiento del gasto corriente, tanto de las universidades como de las instituciones del Estado, y la aprobaron los diputados como parte de las medidas para afrontar el déficit en las precarias finanzas públicas.
Sin embargo, los cinco rectores universitarios consideran que ese mandato viola la autonomía de la Universidad de Costa Rica (UCR), la Universidad Nacional (UNA), Instituto Tecnológico (Tec), Universidad Estatal a Distancia (UNED) y Universidad Técnica Nacional (UTN), establecido en la Constitución Política (artículos 84 y 85).
La Procuraduría, que emitió el informe como órgano asesor de la Sala Constitucional, hizo una serie de consideraciones donde indica que la acción de inconstitucionalidad presentada por los rectores, es admisible.
Sin embargo, señalan que, “por el fondo, la acción debe rechazarse” si los magistrados entienden que la regla fiscal se sustenta en el principio de equilibrio presupuestario, el cual, también lo establece la Constitución Política en su artículo 176.
¿Qué es el principio de equilibrio presupuestario? Se resumen en “la necesidad de mantener cierto equilibrio entre ingresos y gastos públicos”, dice el informe de la Procuraduría.
Entonces, los magistrados se encuentran con dos situaciones: la autonomía universitaria tiene garantía en el artículo 84 de la Constitución, pero el principio de equilibrio en las finanzas públicas, también, en el artículo 176.
Precisamente, el 23 de noviembre, en la sentencia 2018-19511, los magistrados declararon que, independientemente del rango de autonomía de cada institución, la “Carta Magna es clara en comprender el principio de equilibrio presupuestario como un eje transversal del ordenamiento jurídico”.
Con base en ese principio de equilibrio presupuestario, la Sala IV dio luz verde a los diputados para la aprobación definitiva de la reforma fiscal, que rige desde el 4 de diciembre.
Los magistrados sentenciaron que “frente a una condición crítica en las finanzas públicas, que pone en riesgo la efectiva o adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional, la decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas, para paliar o solucionar el problema, no solo resulta razonable, sino que, aún más, es insoslayable”.
Por esas razones, la PGR concluye: “Por el fondo, la acción (de los rectores) debe rechazarse si esta Sala entiende que el sustento constitucional de la regla fiscal otorgado por el principio de equilibrio presupuestario, según lo expresó en la sentencia número 2018-19511, es suficiente para validar la restricción que dicha regla impone al ejercicio de la autonomía universitaria”.
La impugnación de los rectores
En la gestión presentada por los integrantes del Consejo Nacional de Rectores (Conare), solicitan declarar inconstitucionales los numerales 5, 6, 11, 14, 17, 19 y 26 del Título IV de la reforma fiscal, en los cuales se establece la regla fiscal y su marco de aplicación.
Los jerarcas Henning Jensen (UCR), Alberto Salom (UNA); Rodrigo Arias (UNED), Luis Paulino Méndez (Tec) y Marcelo Prieto (UTN), reclaman que esas normas violan la autonomía universitaria establecida en los artículos 84 y 85 de la Constitución.
“Los rectores de Conare alegan que existe una violación a la Carta Magna pues se supedita el Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior Universitaria Estatal (FEES) al cumplimiento de estos artículos, cuando es un presupuesto que tiene un origen y un régimen de fijación y determinación constitucional propios, que la ley ordinaria no puede abolir ni derogar”, dijeron en un comunicado de prensa.
Asimismo, objetan que se les pretenda obligar a reintegrar cualquier superávit al presupuesto nacional o que el Poder Ejecutivo intervenga en el manejo de sus recursos. Para el 2020, el FEES previsto llega a ¢512.781 millones.
La Procuraduría analiza el artículo 84 de la Constitución. Este artículo define la autonomía universitaria, el cual está vinculado con el 85, que establece la “plena disponibilidad” que tienen esas instituciones de los ingresos recibidos a través del FEES “sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, para poder ejercer las competencias propias y, en especial, las que se configuran como exclusivas”.
Bajo esas consideraciones, la PGR reconoce que la regla fiscal supone una limitación al uso de los ingresos del FEES y a la autonomía constitucionalmente garantizada.
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Sin embargo, igualmente analiza el principio de equilibrio financiero o presupuestario, consagrado en el artículo 176 de la Constitución y reafirmado por la Sala en la sentencia del 23 de noviembre al responder a consultas de los diputados en torno al proyecto de reforma fiscal.
El 176 dice que, en el Presupuesto Nacional, "en ningún caso el monto de los gastos presupuestados podrá exceder el de los ingresos probables. Las municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos”.
De la sentencia de noviembre, se desprende que la Sala avaló la regla fiscal sustentada en el principio de equilibrio presupuestario.
Eso sí, la PGR aclara que la regulación al llamado superávit libre no es aplicable al FEES “en tanto los recursos de dicho fondo tienen un destino específico dado por el mismo constituyente derivado”.
Además, afirma que la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria –del Ministerio de Hacienda– tiene facultad de certificar el cumplimiento o no de las universidades de la regla fiscal. Sin embargo, esa certificación no da ninguna potestad sobre esas instituciones y sería solo información para que la Contraloría General de la República resuelva lo que corresponda.
La PGR advierte que “las instituciones de educación superior universitaria, en tanto disponen de fondos públicos, se hallan sujetas plenamente al régimen de control de la hacienda pública, a cargo de la Contraloría General de la República, pues la autonomía de la que gozan no supone ninguna condición especial que les asegure una fiscalización atenuada o bien un trato diferente respecto de otros órganos o entes supervisados”.