El mercado de la obra pública, específicamente asociado a la infraestructura vial, presentó una desmejora en la participación de empresas constructoras interesadas en ejecutar los proyectos más importantes de esta cartera en los últimos años.
Actualmente, los once principales proyectos de obras nuevas en ejecución o recientemente adjudicados están en manos de tres empresas que acumulan contratos por más de $1.300 millones. Se trata de MECO, CHEC e Ingeniería Estrella.
La falta de planificación, la incertidumbre y el exceso de requisitos en los carteles son, a criterio de expertos y de las mismas compañías, los factores que limitan la atracción de constructoras extranjeras o de firmas locales de menor tamaño.
Esta situación se traduce, entre otros, en ofertas poco ventajosas de parte de las pocas empresas que participan y sobrecostos en los contratos.
A modo de ejemplo, en la reciente adjudicación de la punta sur de la carretera a San Carlos, solo la oferta de MECO cumplía los requisitos técnicos establecidos. Eso implicó que el contrato de ese tramo de 8,2 km se adjudicará por $199 millones, casi $50 millones más del monto que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) había estimado.
Una situación similar ocurrió en el tramo central de esa misma ruta. Para esta obra solo se recibió una oferta de parte de la constructora China Harbour Engineering Company (CHEC), misma que tiene a su cargo la ampliación de la ruta 32 desde hace ocho años. Otras empresas declinaron participar alegando riesgos geotécnicos elevados y costosas obras pendientes.
El tramo entre Barranca y Limonal, en la carretera interamericana norte, es actualmente una de las obras más costosas pendientes de adjudicar. Para esa sección 50 km, el MOPT había fijado un costo estimado de $267 millones y, además, había puesto como condición, que las dos líneas de trabajo en las que se dividió el proyecto debían quedar en manos de empresas distintas.
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Tras el cierre de recepción de ofertas y según consta en el expediente de esa contratación publicado en el Sistema Integrado de Compras Públicas (Sicop), solo tres empresas confirmaron su interés y en dos de los casos, los montos ofertados sobrepasan el estimado en el pliego cartelario.
Las tres ofertas corresponden precisamente a las mismas que tienen a su cargo el resto de proyectos: MECO, CHEC y la empresa dominicana Ingeniería Estrella.
Falta de planificación resta atractivo
El director de la Cámara Costarricense de la Construcción, Randall Murillo, aseguró que la principal causa de la poca participación de firmas en el mercado de las obras viales está asociada a la falta de planificación.
“Cuando no se tiene una planificación adecuada, las empresas no tienen certeza de qué volumen vamos a tener y en qué tiempo.
“Cuando alguien quiere entrar al mercado lo primero que analiza es cuál es el volumen: ‘Me interesa, me conviene trasladar operaciones’. Esto incluso para empresarios locales que digan: ‘Me meto o no meto’, porque no tienen la certeza para ver si compran equipo o maquinaria”, explicó Murillo.
Al respecto, señaló que el país debe trabajar con mayor intensidad las alianzas público privadas, donde indicó que también existen falencias debido a que en el Consejo Nacional de Concesiones no existe una cartera de proyectos para atraer inversión.
Adicionalmente, Murillo sostuvo que se han identificado debilidades en la parte cartelaria y citó los procesos de licitación del Programa de Emergencia para la Reconstrucción Integral y Resiliente de Infraestructura (Proeri), donde se había advertido de requisitos excesivos y plazos insuficientes para presentar las propuestas, lo que derivó en que al inicio muchas licitaciones fueran declaradas desiertas.
No obstante, las deficiencias cartelarias no son exclusivas de ese programa. Según el representante de la Cámara, en otros procesos se ha visto cómo los requisitos de experiencia o financieros “desproporcionados” dejan fuera a empresas locales más pequeñas.
Esta situación, a su criterio, se traduce en sobrecostos en proyectos como el de la punta sur.
“En todo mercado la competencia hace que como oferente ofrezca el mejor precio, el mejor alcance que pueda dar en la obra. Cuando no hay competencia no va a ser menor calidad, pero ciertamente hay un sobrecosto que estamos pagando”, aseveró.
El exministro de Obras Públicas, Carlos Villalta, también mencionó el tema de los requisitos como una de las principales razones que excluyen a las constructoras.
Villalta sostuvo que si bien es entendible que la Administración busque protegerse para evitar problemas asociados con incumplimientos, atrasos o abandono de obras, como los ocurridos en el pasado, también se ha visto que esa situación reduce las condiciones de la competencia.
“Las condiciones financieras son las que han impedido que muchas empresas se presenten”, manifestó. Agregó que incluso empresas grandes que sí tienen capacidad, desisten de participar “pues nuestro mercado es demasiado pequeño para atraerlas”.
Tanto Murillo como Villalta citaron, además, la incertidumbre por falta de preingeniería adecuada en los proyectos como otro “ahuyentador” de empresas.
A criterio del primero, dar orden de inicio en proyectos que no tienen esa fase completa genera elevados riesgos, sobrecostos y atrasos que afectan a las empresas reputacional y financieramente.
Villalta mencionó el caso del tramo Barranca-Limonal, donde la empresa que resulte adjudicada deberá asumir una serie de obras y materiales colocados en el sitio, sobre los cuales eventualmente debería responder en un futuro por temas de garantía.
Ese tipo de situaciones que elevan el riesgo hace que las empresas también incrementen el monto de sus ofertas.
Precisamente en esa obra, la propuesta financiera más económica es la presentada por el consorcio Estrella-Bell. La empresa dominicana participó en ese proyecto en el pasado en conjunto con H Solís, por lo que tiene la ventaja en razón de esa certeza sobre las obras ejecutadas antes de que el proyecto se suspendiera.
Los escándalos por posibles hechos de corrupción o reclamos administrativos por incumplimientos también juegan entre los factores que han dejado fuera a empresas involucradas.
Su capacidad financiera se ha visto reducida debido a que esas condiciones limitan el acceso a financiamiento, tal como lo evidencian casos como el de la casi desaparecida empresa Sánchez Carvajal que tuvo a su cargo el tramo central de la vía a San Carlos, y más recientemente H Solís, cuya participación en obras de gran tamaño también ha disminuido.
¿Qué dicen las empresas?
Consultada sobre el papel de los proyectos viales en su giro de negocios, la empresa MECO reconoció que si bien cuentan con importante participación en el mercado privado, la inversión en infraestructura es mayor. La empresa agregó que el 70% de su facturación proviene de otros países de la región.
En relación con los requisitos y condiciones cartelarias que podrían hacer unos proyectos más atractivos que otros, la empresa sostuvo que participa en la mayoría en los que cumpla con los requerimientos y señaló que gana entre 20% y 30% de los concursos en los que oferta.
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Por su parte, la empresa Pedregal, cuya participación se ha visto más bien dirigida a proyectos de conservación, sí señaló que los procesos licitatorios de obra pública “suelen establecer requerimientos de experiencia y criterios financieros que, en la práctica, limitan la participación de oferentes locales”.
“Un ejemplo frecuente es la exigencia de haber ejecutado varias obras similares dentro de un único contrato, condición poco realista en el mercado nacional. Así, una empresa costarricense que haya construido más de diez puentes con altos estándares puede quedar excluida solo porque no fueron parte de un mismo proyecto, aun teniendo la capacidad técnica y operativa para realizarlo”, señaló la constructora.
Además, sostuvo que los requisitos administrativos y financieros “no siempre miden la capacidad real”.
La constructora indicó que otra de las limitaciones que enfrentan las firmas locales es la estructura de financiamiento nacional, la cual considera que no es tan competitiva como la que respalda a empresas extranjeras.
Entre las oportunidades de mejora, la firma señaló la necesidad de establecer reglas claras que eviten “interpretaciones discrecionales”. También sugirió la simplificación de carteles y ajuste de los criterios de experiencia a la realidad nacional, así como la reducción de plazos para análisis de ofertas, adjudicaciones, aprobación de avances y pago de facturas.
“También es importante garantizar que los criterios de evaluación midan la capacidad técnica y financiera real, y que exista total transparencia en la justificación de adjudicaciones.
"No es aceptable que empresas extranjeras ganan licitaciones y terminan subcontratando a nacionales para ejecutar la obra, sin aportar capacidad técnica directa. Esto las convierte más en administradoras de contratos que en constructoras”, cuestionó la empresa.
Según las cifras de esa constructora, actualmente la obra pública representa menos del 15% de su facturación. Asegura que esa cifra ha disminuido por la caída en la inversión pública y “por la creciente adjudicación a empresas extranjeras”.
La Nación dirigió consultas a las empresas CHEC y Estrella Ingeniería, pero no se tuvo respuesta.
También se consultó al actual ministro de Obras Públicas, Efraím Zeledón, sobre las acciones que se llevan a cabo para mejorar la diversificación del mercado, así como las prácticas que se ejecutan para atraer más empresas extranjeras, pero al cierre de esta información tampoco se había recibido ningún comentario.