La caída en la recaudación tributaria junto con el ascenso en los gastos empujan al Gobierno Central hacia un nuevo ciclo de endeudamiento para poder pagar sus obligaciones ordinarias tales como salarios, transferencias e inversiones, y hacer frente a la cancelación de los intereses.
El primer indicio de la situación descrita es una baja en el superávit primario, que es el resultado de restar los gastos a los ingresos gubernamentales sin incluir el pago de intereses. La baja en el superávit primario obligó al Ministerio de Hacienda a aumentar la proyección de sus necesidades de financiamiento para el periodo 2024-2029.
En marzo, Hacienda previó endeudamientos por ¢4.021.405 millones, equivalentes al 8,2% del producto interno bruto (PIB) en este 2024, según el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Sin embargo, en setiembre de este mismo año, elevó la proyección a ¢4.315.655 millones, es decir, el 8,8% de la producción.
Este cambio implicó ¢294.000 millones adicionales en un plazo de seis meses, tal como se detalla en el mismo análisis de Hacienda.
La información fiscal del gobierno muestra que, hasta setiembre, los ingresos tributarios fueron equivalentes al 9,8% del producto interno bruto (PIB). Mientras que, en el mismo periodo del 2023, llegaron al 10,1% de la producción. Del lado del gasto, ascendieron a un 13,9% del PIB a setiembre del 2024, en comparación con el 13,5% del producto interno bruto en el año pasado.
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Las proyecciones de Hacienda indican que los requerimientos de financiamiento serán más relevantes hasta alcanzar el punto máximo en 2029. Para ese año, se prevé una necesidad equivalente a 7,6% del PIB, según el escenario de setiembre anterior, aunque en marzo estimó 5,9% de la producción, o sea, se incrementó en 1,7 puntos porcentuales (p. p.).
Nogui Acosta Jaén, ministro de Hacienda, reconoció que se tendrán mayores necesidades de financiamiento en los próximos años. Pero afirmó que se mantendrá la sostenibilidad de las finanzas del Gobierno mediante una aplicación estricta de la regla fiscal y el acceso a financiamiento externo.
“Aunque se ha observado un aumento en las necesidades de financiamiento proyectadas para el periodo 2024-2029, la gestión de canjes de deuda en 2024 ha permitido reducir las amortizaciones previstas para 2026″, aseguró el jerarca.
El carecer de un superávit primario es un factor crítico en las finanzas públicas. Esta situación fue la que llevó al país a una profundización de sus desequilibrios fiscales en años anteriores. Entre el 2009 y el 2020 en lugar de superávit hubo un déficit primario que osciló entre 1,2% y 3,4% del PIB.
La situación empezó a revertirse hasta el 2021 cuando el déficit primario fue de -0,3% de la producción. Ya para el 2022 se dio el primer superávit primario de 2,1% del PIB lo cual redujo las necesidades de financiamiento gubernamental, muestran los datos de Hacienda. Tal situación se logró a raíz de la reforma fiscal aprobada en diciembre de 2018, mediante la combinación de nuevos ingresos y contención del gasto.
Desequilibrio primario
El desajuste en la previsión de financiamiento, en tan poco tiempo, ocurre principalmente por la erosión en el superávit primario del gobierno, debido a la caída en los ingresos tributarios, pues pasaron del 10,1% de la producción, en setiembre de 2023, al 9,8% en el mismo periodo de este año.
La proyección de Hacienda es que el balance primario, al cierre del 2024, sea equivalente a 1,3% del PIB, lo cual significa una baja con respecto al 1,6% de la producción el año pasado. Además de que se alejó del 1,9% de la producción estimado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), en junio, durante la última revisión hecha a Costa Rica dentro de los programas de apoyo financiero.
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El desvío del país con respecto a la estimación del organismo multilateral se mantendrá hasta el 2027. “Una reducción del superávit primario impacta de forma negativa las necesidades de financiamiento, ya que los ingresos no son suficientes para hacer frente a los gastos, pago de intereses y de la amortización de la deuda”, se indica en el informe de Hacienda de inicio de año.
Pese al cambio, Acosta consideró positivo que aún hay resultado primario pues, junto con la regla fiscal y el acceso a financiamiento externo, se mantiene la sostenibilidad fiscal.
Sin embargo, el exministro Elian Villegas consideró que la reducción en el superávit primario es una tendencia afianzada en la actual Administración. Además, añadió que decisiones fiscales equivocadas del gobierno como aplicar un aumento salarial retroactivo a los empleados públicos; o de los diputados de modificar el cálculo del marchamo, generan una erosión en la sostenibilidad fiscal.
Villegas consideró que Hacienda ejecuta acciones para gestionar la liquidez del Poder Ejecutivo, mediante el canje de deuda, pero no son acciones que reduzcan el endeudamiento público. “Para tener un menor escenario fiscal, se necesita un crecimiento en la economía para aumentar los ingresos tributarios y controlar mejor el gasto del gobierno”, criticó el exfuncionario en referencia a los recortes en gasto social y en seguridad pública.
Villegas recordó que, cuando el balance primario se reduce, la consecuencia inmediata es un incremento en el déficit fiscal del Gobierno Central. De hecho, a setiembre se registró un déficit financiero equivalente a 2,7% de la producción. Pero, al mismo periodo del 2023, fue de 2,2% del PIB.
Para el economista Emmanuel Agüero, del Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible de la Universidad Nacional (Cinpe-UNA), la incertidumbre actual es que aún no se sabe si la caída en la recaudación es un evento coyuntural del 2024 o si se mantendrá en los próximos años.
“Si la baja en la recaudación no es transitoria, Hacienda debería estar atenta porque un impacto permanente lo llevaría a buscar fuentes adicionales de ingresos, como algún impuesto adicional o incremento del IVA (impuesto sobre el valor agregado), en un momento complicado debido al proceso electoral del próximo año“, apuntó el economista.
Agregó que una desaceleración en la actividad económica es otro de los riesgos para las finanzas públicas. Según la proyección de Cinpe-UNA, la producción crecería el 3,7% el próximo año con respecto al 4,2% de este 2024.
Escenarios adversos
Hacienda efectuó en el análisis Marco Fiscal de Mediano Plazo y en el Informe del Estado de la Deuda Pública Interna y Externa del 2023 una serie de escenarios hipotéticos para estresar el resultado fiscal del gobierno, tanto por choques internos como externos.
Las finanzas públicas se sometieron, por ejemplo, a un incremento en el precio del dólar del 10%, un alza en la inflación de dos puntos porcentuales (p. p.), un alza en tasas de un punto y a la pérdida del superávit primario. En dichas simulaciones, el panorama más desfavorable se obtuvo en este último caso.
Según las pruebas de estrés, el gobierno requeriría elevar sus necesidades de financiamiento entre dos y tres puntos del PIB cada año, entre 2024 y 2029, para hacer frente a sus gastos si el balance primario se volviera negativo. Mientras que en los otros escenarios se elevaría en menos de un punto cada año.
El economista Emmanuel Agüero explicó que el balance primario tiene un efecto uno a uno en las necesidades de financiamiento gubernamental. “Si se sube un punto, se gana un punto en necesidades de financiamiento. Pero si se reduce un punto, ese mismo porcentaje se tendrá que ir a buscar en financiamiento”, subrayó.
En tanto que cuando hay una depreciación en el tipo de cambio, agregó, solo afecta a la porción de la deuda en moneda extranjera. Mientras que la tasa de interés no influye de manera relevante en el endeudamiento actual del gobierno porque la mayoría de los títulos valores se colocan a tasa fija.