El debate sobre constituyente o no en Costa Rica puede convertirse en una cortina de humo que nos impida ver los cambios realmente importantes y viables. La cuestión de la oportunidad política (o del desgaste social) que supondría el convocar a una asamblea constituyente podría meternos, ciertamente, en una discusión fangosa y entrabada y, a la postre, generar un escenario de inmovilismo. Y esta sería, indirectamente, una forma de preservar el statu quo institucional y normativo. Paradójicamente, lo mismo por lo que apuestan aquellos que afirman que no hay que cambiar norma alguna y que todo es un problema de liderazgos políticos, sin percatarse de que la mayor dificultad para hacer un recambio de la clase política y generar nuevos líderes es, justamente, la paquidermia y cosificación de nuestro sistema electoral y de representación.
Hay que buscar, pues, un punto medio realmente operativo y eficaz. En lugar de caer en falsas antinomias analíticas, lo más inteligente parece ser afinar el lápiz y detectar un conjunto de cambios –algunos constitucionales y otros legales, de diversa naturaleza y rango– que tienen que ser acometidos en forma sistemática y decidida. El objetivo de estas notas es añadir algunos elementos a los ya expuestos en esta misma Página 15 por mi colega Dr. Rodolfo Saborío y sistematizar un conjunto de reformas que nuestra Asamblea Legislativa y el país deberían acometer con premura. La mayoría son reformas legislativas y, excepcionalmente, reformas parciales a la Constitución.
Planificación estratégica y financiera. Reforma legal. De acuerdo con un estudio reciente encargado por el Banco Mundial y la CGR al Dr. Saborío y al suscrito, uno de los principales cánceres de Costa Rica parece ser la imposibilidad de planificación y presupuestación estratégica. En consecuencia, nuestra gestión pública se agota en programas de 3 a 4 años, generalmente abolidos por el siguiente ministro en cada cartera. Los llamados PAO (planes anuales operativos) y los PEG de cada institución no sirven para planificar, evaluar o rendir cuentas pues no tienen referente estratégico. El problema de fondo es el Plan Nacional de Desarrollo (PND), apresurada mezcla de retazos del Plan de Gobierno del partido ganador en cada elección. Pretender que el PND puede ser reinventado cada 4 años es pura charlatanería jurídica. Ello debe ser corregido de inmediato. El desperdicio de fondos (de programas abortados cada 3 ó 4 años) es insoportable para el país.
Reforma a la Ley de planificación nacional . Reforma legal. Para atender el problema indicado hay que reformar el concepto de Plan Nacional de Desarrollo, el cual debería ser resultado de aprobación legislativa gravosa (2,3 partes del parlamento), con un rango de duración de 10 a 20 años, según la materia. A su vez, este modelo de planificación afectaría directamente la recién creada Ley No. 8131 o Ley de administración financiera y presupuestos públicos y el sistema de presupuestación por metas del Estado. Una simple reforma de este tipo cambiaría totalmente el sentido de la gestión pública y el gasto en Costa Rica.
Reforma tributaria. Reforma legal. La aprobación de la reforma integral en renta e IVA es urgente para que Costa Rica no solo aumente su ridícula racaudación tributaria (13 por ciento del PIB), sino para que sea más justa. El equilibrar los porcentajes de recaudación de impuestos directos e indirectos (19 y 21 por ciento, respectivamente) debería ganar la apuesta en el largo plazo. Es la única forma realista de disminuir el déficit.
Revisión a la jurisprudencia en destinos específicos. La resolución de la Sala IV que constriñe prácticamente hasta el límite los impuestos de destino específíco (mecanismo de excepción, pero importantísimo para que opere el principio de reserva material en materia impositiva) debe revisarse. El trasladar la adjudicación de gastos al modelo de caja única es otorgarle a Hacienda toda la arquitectura económica y de inversión del Estado. De acuerdo con el constitucionalismo moderno, es una prerrogativa que no puede enajenarse totalmente al parlamento.
Ley orgánica de la administración pública . Reforma legal. El atrofiado Estado costarricense presenta vacíos funcionales, duplicaciones y competencias defectuosas. En Comisión legislativa existe un proyecto de LOAP que debería revisarse y ponerse en la corriente legislativa con urgencia. Es un paso esencial para la reingeniería institucional del país.
Reforma al reglamento legislativo. Reforma legal. El reglamento debe reestructurarse para agilizar y modernizar no solo el debate y la aprobación legislativa (el reconocimiento de las minorías no puede justificar la imposibilidad de tomar decisiones, después de cumplido un procedimiento). Adicionalmente, conviene reestructurar el sistema de Comisiones, sus funciones y competencias.
Reforma constitucional en representación y control. Esta es la única que requiere reforma constitucional, vía parcial. El agotamiento del actual régimen presidencialista (sin elecciones de medio período, sin mecanismos de censura efectivos y vinculantes; con debilidad de las funciones de control político de las comisiones) requiere, en efecto, una reforma constitucional a los artículos 9, 11, 105, 121 y concordantes de la Constitución. Sea parlamentarismo o un modelo mixto, urge revisar el modelo de elección, representación y control.
Como se ve, la mayoría son reformas legislativas profundas y urgentes. Las reformas constitucionales que la realidad vaya exigiendo podrán realizarse vía constituyente derivada. Mucho se puede avanzar en los próximos años si nos dedicamos, con cuidado y precisión, a ese conjunto de reformas sistémicas, en lugar de meternos en el fragoroso terreno dialéctico de una posible constituyente de carácter refundacional.
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