EscucharLa administración pública en Costa Rica ha sido históricamente centralizada; un arreglo lógico para un país de 51.100 kilómetros cuadrados y 4,3 millones de habitantes. La Constitución Política de 1949 estableció un sistema integral para la prestación de servicios públicos a múltiples niveles. Servicios a nivel nacional administrados por entidades autónomas; la educación, la seguridad pública y la infraestructura por parte del Gobierno central, y los temas locales como la regulación comercial y el mantenimiento de la comunidad por los municipios.
Gracias en parte a este marco coherente, los costarricenses disfrutamos, entre otros beneficios, de una esperanza de vida y una calidad de la educación que se encuentran entre las más altas de la región.
Organizaciones internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional han apoyado, desde finales de la década de los ochenta, una idea “estándar” de descentralización, que ignora la perspectiva histórica y la realidad económica de cada país. Costa Rica también ha sido influenciada por programas de cooperación promovidos sobre todo por España, país donde el separatismo vasco y catalán y la transición postfranquista hacia la democracia fomentaron la administración descentralizada.
En esa línea, la reforma constitucional al artículo 170 estableció transferir a los municipios un 10% del presupuesto nacional, a una tasa del 1,5% anual, acompañado de la transferencia de funciones específicas del Poder Ejecutivo. Debido a una falsa sensación de seguridad que transmite ese enfoque gradualista, un grupo de legisladores (que había ocupado anteriormente cargos en el sector municipal) logró aprobar esta reforma, que carecía de un análisis técnico, fue mal interpretada y no incluyó un procedimiento explícito para su ejecución. La Ley 8801, aprobada en 2010 en circunstancias similares, estableció un procedimiento de aplicación que ignoró las consecuencias económicas y sociales.
Análisis técnico. Un punto de partida en un esfuerzo por detener su ejecución es proporcionar criterios técnicos (por ejemplo, análisis costo-beneficio e impacto fiscales) para entender las posibles consecuencias de la reforma. Existen grandes asimetrías en la capacidad de gestión entre un gobierno local y otro, pero en general los municipios se encuentran entre las instituciones más ineficientes del país.
Por otra parte, la prestación de servicios a escala nacional se desplazaría de instituciones consolidadas hacia 81 municipalidades sin experiencia y con una débil capacidad.
La realidad fiscal impone una restricción adicional debido a la inflexibilidad del gasto. Los fondos asignados a los Poderes Legislativo y Judicial, servicio de la deuda, pensiones, educación, salud (que están exentos de ser transferidos), la infraestructura nacional, relaciones exteriores y seguridad nacional han representado en los últimos años el 91% del presupuesto nacional. Además, Costa Rica ha dejado de invertir lo suficiente en infraestructura desde la década de 1980 (menos del 3% del PIB en 2011), ha experimentado un déficit cercano al 4% del PIB desde la crisis financiera de 2009 y el proceso de aplicación de esa ley tendría efectos directos en esa brecha que existe en las finanzas públicas. Una política fiscal contracíclica puede haber sido una elección acertada durante la crisis, pero generar déficits estructurales que no incrementen la infraestructura o el bienestar social, resulta ahora poco aconsejable.
La experiencia de Argentina, Colombia, Perú y Brasil demuestran que la descentralización no implica automáticamente un mayor desarrollo, menos disparidades regionales, mejor prestación de servicios públicos o más democracia. El caso de España, por otra parte, refleja una administración pública ineficiente y complicada, contaminada por la corrupción y el clientelismo político en el ámbito local.
Es imposible visualizar una manera de implementar el mandato constitucional sin que se genere un mayor déficit fiscal y una pérdida igualmente importante en la calidad de los servicios públicos.
La solución en este caso es fortalecer el modelo que ha generado resultados favorables.
Los argumentos a favor de la descentralización se centran en los beneficios potenciales de satisfacer la demanda local de servicios públicos debido a las ventajas de la información. Una posible solución es llevar a cabo programas conjuntos entre las autoridades locales y los organismos centrales que aborden tanto las preferencias locales como la eficiencia económica.
La descentralización, además, sería una solución que ignoraría las desigualdades regionales. Las políticas públicas implementadas en escenarios que reflejen características similares pueden lograr economías de escala sin dividir el presupuesto entre 81 gobiernos locales.
Dadas las restricciones fiscales, la situación económica actual y las consecuencias negativas de esta política, es conveniente repensar la reforma constitucional, reducir las transferencias a los municipios y, al mismo tiempo, actuar para fortalecer la gestión y recaudación de ingresos a nivel local.
Un país se sirve mejor con reformas institucionales derivadas de sus propias necesidades y de su historia en lugar de políticas “inspiradas” por otras realidades o intereses.
