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Atender el rezago de inversión en infraestructura es clave para potenciar la competitividad del sector productivo y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. En este contexto, los contratos de asociación público-privada (APP) constituyen una herramienta fundamental para alcanzar estos objetivos, por lo que vale la pena repasar las características fundamentales de este modelo, su alcance y los cuidados que deben tomarse en cuenta al implementarlos.
1. ¿Qué son las APP? La Guía de Referencia de APP, desarrollada por el Banco Mundial y otros organismos multilaterales, define las APP como “un contrato de largo plazo en el que la empresa privada asume riesgos y responsabilidades significativas con una remuneración ligada al desempeño o la demanda o uso del activo o servicio”. Esto quiere decir que, a diferencia del modelo de obra pública tradicional (OPT), en donde una empresa construye, cobra y entrega una obra al Estado, en una APP pasamos de un esquema constructor a uno de prestación de servicio.
2. ¿Las APP son solo para países sin recursos? Existe la premisa de que el modelo APP se utiliza en países con una situación fiscal comprometida. Esto es técnicamente incorrecto. El objetivo principal de las APP no es aportar recursos, sino garantizar obras y servicios eficientes. Esto no implica necesariamente el menor precio, sino un delicado equilibrio entre factores financieros y otros, como la calidad, la innovación, los costos de ciclo de vida y la transferencia de riesgos.
Es por ello que existen múltiples ejemplos de programas APP en países ricos, como es el caso del DOT de Virginia por medio del “PPP Transportation Act 1995”; Arabia Saudita, con la “Ley de Participación del Sector Privado”, o el gobierno de Nueva Gales del Sur, en Australia, con su programa de reciclaje de activos “Restart NSW Fund Act 2011”. Y podemos sumar a estos ejemplos otros países referentes en APP, como es el caso de Canadá y el Reino Unido.
3. ¿Quiénes participan en las APP? El Estado es siempre el dueño del activo, y establece, por medio del contrato APP, los objetivos a cumplir por parte del socio privado. Los concesionarios aportan capital de riesgo (entre el 20% y el 30% de la inversión) y experiencia. Además, toman decisiones clave durante la vida del contrato, como el diseño constructivo y qué empresas constructoras u operadores subcontratarán. Por su parte, los financiadores (bancos, fondos de pensión, etc.) proveen el resto de los recursos de manera pasiva con el objetivo de obtener un rendimiento y participando solo cuando el proyecto ha sido adecuadamente preparado y estructurado.
4. ¿Qué considera la preparación y estructuración de una APP? Para el éxito de un proyecto APP, es necesario un minucioso proceso e iterativo de análisis multidisciplinarios. El componente de ingeniería pasa por la selección de la mejor alternativa de solución y el diseño de los requerimientos técnicos (no el diseño final) e indicadores de desempeño que formarán parte del modelo de negocio. Todos estos elementos, asociados a su impacto social y ambiental.
El apartado financiero analiza si el flujo de caja del proyecto es suficiente para atender las obligaciones contractuales, repagar a los financiadores y generar un rendimiento esperado (no garantizado) para los accionistas según el perfil de riesgo del proyecto y la capacidad de pago de los usuarios o del Estado.
Por último, toda la información debe estructurarse en bases de licitación y un borrador de contrato APP. Sin duda, todo un proceso que demanda del más alto conocimiento y rigor técnico de parte del Estado. Obviar o minimizar esto puede comprometer el éxito de un programa APP.
5. ¿Siempre es mejor una APP? No. La pregunta correcta sería cuál es la alternativa más eficiente para cada proyecto en particular. Con base en el análisis de valor por dinero, es posible determinar el potencial y la capacidad del modelo APP de generar eficiencias, considerando el costo financiero que esperará el privado versus el valor de los riesgos transferidos que asumirá. Y este es precisamente el centro de críticas a algunas experiencias fundadas al modelo. Y es que de poco sirve impulsar un APP si se brindan excesivas garantías al privado o rendimientos muy superiores al riesgo que este asumirá.
6. ¿Qué cambios pueden realizarse durante la vida del contrato? Ahora bien, todo contrato APP estará sujeto a ajustes durante su vigencia, ya sea por el desempeño de las partes o por situaciones de fuerza mayor. Sin embargo, es importante que tanto la institución a cargo del proyecto como los entes de control vigilen que dichos cambios no alteren el equilibrio entre los riesgos asumidos y la remuneración del privado. De poco serviría licitar APPs bien estructuradas si las modificaciones contractuales a lo largo del tiempo terminan destruyendo todo el valor por dinero.
7. ¿Qué hacer cuando el contrato APP está por finalizar? Bajo la misma premisa de eficiencia, es necesario que se determine con suficiente antelación la estrategia para brindar continuidad al servicio de la manera más eficiente. Entre las alternativas están: i) que el gobierno asuma la gestión; ii) que se extienda el plazo al actual concesionario, mejorando las condiciones para el Estado; iii) que se licite una nueva APP solo para mantenimiento; o bien iv) que se licite una nueva APP que recicle el activo y genere nuevas inversiones o recursos frescos para el Estado.
Las APP constituyen un modelo clave para el desarrollo de infraestructura en nuestros países y su éxito pasa por la transparencia, la madurez política y, sobre todo, el entendimiento de la rigurosidad técnica que se requiere para su implementación y fiscalización.
Federico Villalobos Carballo es economista especialista en Infraestructura.
