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La implementación de esquemas de asociación público-privada (APP) constituye una herramienta fundamental para cerrar la brecha de infraestructura y, sobre todo, para mejorar la calidad de los servicios públicos. En nuestro país, un paso positivo es el haber realizado la primera licitación APP tras más de 10 años, con el proyecto de modernización de puerto Caldera, liderado por el Incop. En este contexto, es importante que nos preguntemos cuáles son los elementos clave para lograr consolidar un programa amplio de inversión en APP y materializar las ventajas de este modelo en cuanto a la generación de eficiencias y mejora en la calidad de los servicios públicos.
Política de Estado. Como país, apostamos por una política de Estado en promoción de exportaciones y atracción de inversión extranjera directa, la cual se mantiene y respeta independientemente del partido político que esté al mando del Poder Ejecutivo. Esa estabilidad se ha traducido en señales positivas a inversionistas locales y foráneos, que confían en las reglas claras, la seriedad y la estabilidad que ofrece Costa Rica. Esta buena práctica debemos replicarla en infraestructura, dando continuidad a los proyectos con base en criterios técnicos y no en discusiones al calor del debate electoral. Y aunque solemos fantasear con atajos o soluciones mágicas para ejecutar proyectos, está demostrado por la experiencia internacional que entre la concepción de una idea hasta su materialización se toma, en promedio, seis años, dependiendo del nivel de complejidad de la iniciativa. Por ello, es importante tener claro el esfuerzo técnico que implica preparar y estructurar adecuadamente un proyecto APP.
Preinversión es fundamental. De manera técnicamente incorrecta se suele afirmar que las APP son “simples proyectos de construcción con financiamiento privado”. Nada más alejado de la realidad. Para el éxito de un proyecto APP, es necesario un minucioso proceso, en el cual se deben combinar múltiples estudios de ingeniería, economía y finanzas, impacto fiscal, legales y socioambientales, además de considerar la adecuada comunicación con la ciudadanía. En este sentido, en las APP, la preinversión no es un ejercicio exclusivo de una única disciplina ni tampoco un simple requisito regulatorio, sino una condición necesaria para generar interés en el proceso de licitación y establecer las condiciones para materializar la iniciativa.
Capacidad institucional. Teniendo presente el nivel de complejidad de los proyectos APP, la construcción de capacidades se convierte en un elemento central. Y es que, si bien es posible tercerizar parte de las tareas referidas a estudios de factibilidad, estructuración y posterior supervisión, la Administración Pública es la última responsable y, por tanto, debe contar internamente con los recursos humanos y financieros para verificar y alinear los servicios contratados a terceros, con el fin de proteger el interés de usuarios y contribuyentes. Adicionalmente, es crucial que, al contratar el apoyo de consultores externos, se regulen contundentemente los potenciales conflictos de interés, garantizando que quien asesora al sector público no esté al mismo tiempo brindando al sector privado asesoría en temas vinculados y, por ende, incompatibles.
Sostenibilidad fiscal. Desde la perspectiva fiscal, debemos tener presente que las APP no son un simple modelo de “aportar los recursos que no tengo”, sino que constituyen un esquema con el potencial de mejorar la eficiencia de las inversiones públicas. Esto implica tener claro que las APP pueden aplicarse con éxito tanto en modelos autosostenibles basados en pago de los usuarios como en alternativas pagadas directamente por el Estado, o bien que conlleven algún otro tipo de aporte presupuestario. Eso sí, siempre se debe tener cuidado de no impulsar el proyecto a costa de otorgar excesivas garantías o rendimientos financieros a los concesionarios. Esto debe protegerse no solo en el contrato original, sino también en potenciales adendas y cambios contractuales que podrían darse a lo largo de la vida del proyecto.
Fondeo de la infraestructura. Actualmente, el impuesto único a los combustibles (Ley 8114) y el impuesto a la propiedad de vehículos (Ley 7088) generan al fisco cerca de $1.500 millones anuales. Sin embargo, los compromisos presupuestarios no permiten destinar su totalidad al sector transporte, y debe considerarse que el impuesto sobre combustibles tenderá a erosionarse paulatinamente con la adopción de tecnologías eléctricas. Entonces, ¿cuáles serán las fuentes de fondeo (fuentes de ingreso) para pagar por la infraestructura que el país requiere, tanto en transporte como en otros sectores? Además de poner sobre la mesa la potencial redefinición de las prioridades de inversión del Estado, se deberán considerar fuentes novedosas de ingreso como los peajes sin barrera, ingresos comerciales y, por supuesto, consolidar ingresos existentes que no se exponen a erosión por cambio tecnológico, como el impuesto a la propiedad de vehículos.
Entender el rol de los fondos de pensión. A su vez, debemos tener claro que los modelos APP implican la participación de numerosos actores y la aplicación de diversos instrumentos necesarios para el éxito de los proyectos. Mientras los concesionarios aportan capital de riesgo y expertise, el sector financiero provee recursos de manera pasiva con el objetivo de obtener un rendimiento, asegurándose de que estos sean repagados de manera íntegra. Recordemos que los bancos representan a sus ahorrantes; los fondos de pensión, a sus cotizantes, y las asociaciones solidaristas, a sus asociados; por tanto, en los tres casos, su objetivo central es la protección de los recursos de sus representados. Si bien las APP generan el marco ideal para su participación, debemos dejar de utilizar la frase “utilicemos los recursos de las pensiones para infraestructura” y sustituirla por “generemos las condiciones para que los inversionistas institucionales valoren el participar en el financiamiento de las APP”. Le corresponde al Estado generar las condiciones idóneas –no a los fondos de pensión u otros actores– y resolver problemas de improvisación y cortoplacismo que afectan al sector infraestructura.
Costa Rica logró el hito de regresar al mercado de las APP. Aprovechemos este impulso para tomar las decisiones que nos permitan consolidar un programa de inversión sostenido en el tiempo que nos garantice la infraestructura necesaria para dar el salto al desarrollo.
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Federico Villalobos Carballo es economista especialista en infraestructura.
