Tras más de un año de vía rápida y más de 5.000 votaciones de mociones de fondo y de revisión —un ejercicio mecánico que dice más del Reglamento legislativo que del fondo del asunto—, el proyecto de jornadas excepcionales de 12 horas (expediente 24.290, conocido como jornadas laborales 4-3) ha vuelto, por decisión del oficialismo, a su texto original. Si por la víspera se saca el día, la semana entrante se concluirá el proceso de “análisis” de las mociones; lo que sigue es la consulta obligatoria a las instituciones y, después, el primer debate.
Nadie discute ya el contenido; se cuentan votaciones. Conviene, entonces, volver al texto y leerlo tal como está — no como lo pintan sus promotores, que le atribuyen efectos casi milagrosos, ni como lo describen sus detractores, que ven en él poco menos que la abolición de la jornada de ocho horas —. Lo que dice es más modesto y, a la vez, más revelador.
Una excepción administrada por una oficina gubernamental
Lo primero que salta a la vista es que no se trata de una flexibilización del mercado de trabajo, sino de la creación de un régimen de excepción administrativo.
La jornada de 12 horas —cuatro días de trabajo y tres de descanso en la modalidad diurna y mixta; tres y cuatro en la nocturna— sólo podrá aplicarse en cuatro categorías definidas por la ley: la manufactura tecnificada de operación continua, la industria de implementos médicos, los servicios de apoyo a ambas y los servicios corporativos que atienden distintos husos horarios.
Y únicamente después de que la Dirección Nacional de Inspección del Trabajo, con un estudio técnico de salud ocupacional y un plan de cumplimiento de por medio, otorgue su aval en un plazo de hasta tres meses. Los requisitos para las empresas y los perfiles ocupacionales elegibles los fijará un reglamento del Ejecutivo, con base en criterios que el Ministerio de Trabajo tiene seis meses para producir.
Es cierto que la Constitución, en el artículo 58, sólo admite excepciones “muy calificadas” al límite de ocho horas diarias y cuarenta y ocho semanales, y que exige que sea la ley la que las determine. Eso obliga a alguna forma de calificación legal; no obliga a que la calificación la haga un funcionario, empresa por empresa y puesto por puesto.
Una cosa es que la ley defina la excepción mediante criterios generales y verificables —procesos técnicamente continuos, descansos diarios mínimos, promedios de horas dentro de un periodo de referencia, límites semanales absolutos—, que es exactamente lo que hacen la directiva europea sobre tiempo de trabajo y lo que admite, desde 1919, el propio Convenio 1 de la OIT que el proyecto invoca en su apoyo.
Otra muy distinta es construir un procedimiento de autorización previa, con registros, estudios, planes e informes semestrales, en el que la pregunta de fondo —quién merece organizar su producción de otro modo— se responde caso por caso.
Lo segundo no es flexibilidad: es discrecionalidad. Y la discrecionalidad, en materia regulatoria, tiene problemas y riesgos harto conocidos. Genera costos de transacción para quien solicita, incertidumbre para quien invierte, litigio para quien queda fuera y, tarde o temprano, incentivos a la captura para quien decide.
La autorización se convierte en una renta y la Inspección del Trabajo, en el árbitro de una competencia que no debería existir. Cualquiera que haya observado cómo funcionan en Costa Rica los regímenes de permiso previo sabe que el problema no es la intención de la norma, sino la dinámica que desata.
Un traje a la medida de unos pocos sectores
Basta mirar la lista de sectores para entender quién cabe por esa ventanilla. La manufactura de alta tecnología de operación continua, los dispositivos médicos y los servicios corporativos que sirven a otros husos horarios coinciden en buena medida con sectores específicos que ya operan bajo condiciones tributarias o incentivos especiales —el régimen de zona franca, sobre todo—: las empresas más grandes, más productivas y mejor remuneradas de la economía.
Son también las únicas con departamentos de salud ocupacional capaces de producir los estudios que el trámite exige y con la escala para absorber los costos fijos que la ley impone: transporte cuando no hay servicio público, comedores, evaluaciones semestrales de salud, informes al Consejo de Salud Ocupacional, participación obligatoria en programas de cuido, adendas, periodos de prueba y homologaciones.
Quedan fuera, por prohibición expresa, la agricultura y la construcción; por omisión, el turismo, el comercio, la gastronomía y buena parte de los servicios.
Es decir, precisamente las actividades en las que la estacionalidad y la operación continua son también la regla, y en las que abundan las empresas pequeñas y medianas que no tienen cómo pagar el peaje regulatorio.
Que las labores pesadas, peligrosas o insalubres queden excluidas es razonable. Pero la exclusión de sectores enteros, con independencia de la tarea concreta, es un instrumento tosco que delata que la excepción no se diseñó pensando en la naturaleza del trabajo, sino en la identidad de quien la pediría.
El resultado es una excepción a la medida de unos pocos sectores que, dicho sea de paso, ya operan de hecho con estas jornadas. Lo reconoce el propio proyecto: el transitorio segundo ordena respetar el salario de quienes “hayan venido laborando en jornadas equivalentes”, calculado sobre el promedio de los últimos seis meses y sobre una base de cuarenta y ocho horas semanales diurnas o treinta y seis nocturnas.
Una ley que necesita un transitorio para proteger a los trabajadores que ya están en la jornada que la ley pretende crear no está creando nada: está legalizando una práctica y, al hacerlo, fijando sus términos o quizás, mejor dicho, modificando la forma en cómo se regula. Por lo tanto, la pregunta relevante es, entonces, en qué términos.
Las jornadas extraordinarias ya son hoy legalmente posibles, el problema es que implican mayores costos laborales debido a las normas que remuneran las horas extraordinarias en el ordenamiento actual.
Conviene notar, además, cómo se suman las condiciones especiales: las empresas de los regímenes que ya gozan de un tratamiento tributario o de incentivos particulares obtendrían, con esta ley, una opción de organización del tiempo de trabajo que no estaría disponible para el resto de la economía.
No es una crítica a esos regímenes, cuyo aporte es innegable; es una observación sobre cómo se acumulan las excepciones cuando al sistema político le resulta más fácil legislar para quien puede pedir que para todos o evita las reformas de fondo que realmente resolverían problemas.
La aritmética que el debate evitó
El diseño salarial merece una lectura numérica que ni promotores ni detractores han querido hacer en público. El proyecto fija como piso el salario mínimo por hora del perfil ocupacional más 17% en las jornadas diurna y mixta, y más 25,5% en la nocturna.
No son números caprichosos. Bajo las reglas vigentes, un día de doce horas se paga como ocho ordinarias más cuatro extraordinarias al 150%: catorce horas de salario por doce trabajadas, un recargo de 16,7%.
En la jornada nocturna, de seis horas ordinarias, doce horas equivalen a seis más seis extraordinarias: quince horas de salario por doce, un recargo de 25%. Los pisos del proyecto replican casi exactamente el costo actual de la jornada de doce horas con horas extra — pero sólo para quien gana el mínimo.
Esa calibración explica por qué los promotores pueden afirmar, sin faltar a la verdad, que la jornada excepcional “no reduce el salario”. Y explica también dónde está el ahorro.
Para cualquier trabajador cuyo salario supere en más de 17% el mínimo de su categoría —el técnico, el operario calificado, el supervisor, es decir, buena parte de la planilla de la manufactura tecnificada—, el piso se vuelve irrelevante: el empleador puede pagarle las doce horas a su salario ordinario, sin recargo alguno.
Donde hoy paga catorce horas, pasará a pagar doce. El ahorro es una séptima parte del costo salarial de esas jornadas, y en la nocturna, una quinta parte. No se trata de un efecto colateral: es el incentivo económico central de la reforma, aunque nadie lo haya presentado así.
El transitorio que protege la remuneración actual atenúa el efecto, pero sólo en el margen. Cubre a quienes ya laboran en jornadas equivalentes y únicamente mientras permanezcan con el mismo empleador y en las mismas labores.
No cubre las contrataciones nuevas, los traslados de puesto ni las reestructuraciones y, por supuesto, no cubre la cesación y la recontratación en condiciones distintas.
En otras palabras, el ahorro está en la nueva contratación y en la rotación, y la ley crea un incentivo explícito a rotar: cada trabajador antiguo con salario protegido es más caro que uno nuevo contratado al piso.
Lo mismo ocurre con el trabajo voluntario en días libres, que se paga con un 50% adicional —pero calculado sobre el piso, no sobre el salario efectivo— y que puede llegar a doce horas más por semana, hasta un total de sesenta.
Nada de esto es ilegítimo en abstracto: una empresa puede preferir doce horas por razones técnicas y un trabajador puede preferir tres días libres. El problema es que el proyecto vende una reorganización del tiempo cuando lo que en realidad reasigna es dinero, de la planilla de quienes ganan por encima del mínimo hacia el margen de las empresas autorizadas. En un mercado laboral donde la asimetría de poder es la norma y la inspección es débil, no es un detalle menor.
Voluntariedad, asimetría y una inspección que no existe
El texto abunda en salvaguardas y sería injusto no reconocerlas: adenda contractual firmada por ambas partes, obligación de mantener al menos un turno en jornada ordinaria, prohibición de represalias, periodo de adaptación de tres meses con derecho a volver a la jornada anterior, ajustes para quienes acrediten una condición médica, responsabilidades de cuido o planes de estudio incompatibles, y un procedimiento anónimo de denuncias. Es un catálogo respetable. Su debilidad no está en lo que dice, sino en lo que presupone.
Presupone, en primer lugar, una Inspección del Trabajo capaz de resolver solicitudes en tres meses, administrar registros, revisar informes semestrales de cada empresa autorizada y fiscalizar la voluntariedad de miles de adendas; un Consejo de Salud Ocupacional que produzca estudios anuales y guías técnicas; y un Ministerio que reglamente en seis meses lo que la Asamblea no logró precisar en dos años.
Sobre esa capacidad, el propio proyecto es elocuente: obliga al Ministerio de Hacienda a trasladar a la Inspección los recursos que el Código ya le asigna, bajo amenaza de responsabilidad penal por incumplimiento de deberes para el jerarca que no lo haga. Una ley que necesita criminalizar la ejecución presupuestaria para garantizar su propia fiscalización está confesando que la capacidad institucional de la que depende no existe. Y para financiar los estudios del Consejo, la misma ley redirige la mitad de los excedentes del seguro de riesgos del trabajo del INS: un parche institucional sobre otro.
Presupone, en segundo lugar, que la voluntariedad es una condición que basta con declarar. Quien se niegue a la jornada excepcional tiene derecho, según el texto, a un turno ordinario y a no ser discriminado por su negativa.
Pero nada impide que ese turno sea el menos deseable, que el ascenso llegue a quien aceptó o que la próxima plaza se abra ya con la jornada incorporada.
La protección contra la discriminación funciona cuando puede probarse y litigarse; para el trabajador vulnerable, sin sindicato —la afiliación en el sector privado es marginal, lo que convierte la ruta de negociación colectiva que ofrece el proyecto en un adorno— y con un empleo que necesita, es remota.
Hasta el mecanismo de denuncia lo confirma: la ley ordena a los tribunales habilitar un correo electrónico especial. Cuando una reforma laboral legisla direcciones de correo, ha sustituido la capacidad institucional por su simulacro.
El ocio como narrativa
Queda la defensa más repetida: tres días libres a la semana. Es una narrativa construida desde el privilegio de quienes se han vinculado al mercado de trabajo en condiciones que les permiten disfrutar el tiempo libre, muy distintas de las del trabajador promedio y más aún de las de quienes están en empleos precarios.
Para un hogar de ingreso alto, con dos perceptores y servicios de cuido resueltos, tres días de descanso son ocio, familia y formación. Para un hogar pobre, probablemente encabezado por una mujer sola, cuatro días de doce horas más los traslados significan que el cuido de los hijos deja de ser compatible con el empleo.
El propio proyecto lo sabe: por eso habla de transporte, de comedores, de guarderías “por mutuo acuerdo” y de programas de corresponsabilidad. Lo sabe, y lo resuelve con obligaciones blandas y con cargas de prueba —certificados médicos, constancias de matrícula, solicitudes por escrito— que recaen precisamente sobre quien menos capacidad tiene de asumirlas.
Tampoco es un detalle menor que la evidencia sobre seguridad ocupacional sugiera que el riesgo de accidentes crece de manera no lineal a partir de la novena o décima hora de trabajo.
El proyecto lo reconoce con descansos remunerados, medidas contra la fatiga y evaluaciones semestrales; pero una cosa es reconocer un riesgo y otra administrarlo con instrumentos que dependen de la misma inspección cuya ausencia la ley admite.
Reglas generales, no permisos
Nada de lo anterior significa que la organización del tiempo de trabajo no merezca modernizarse. Merece hacerlo: el Código de 1943 regula una economía de fábricas de turno único y comercios de horario fijo que ya no existe.
Pero la modernización sensata va en la dirección opuesta a la del proyecto. Consiste en una regla general de jornada promediada —cuarenta y ocho horas semanales calculadas sobre un periodo de referencia de varias semanas, con un descanso diario mínimo de once o doce horas, un tope diario absoluto y un tope semanal que incluya las horas extraordinarias— que cualquier empresa pueda invocar con las mismas garantías de descanso y salud, sin permiso previo y con la Inspección actuando después, no antes.
Consiste, también, en reglas claras para el trabajo a tiempo parcial y por horas, cuya ausencia la OCDE identifica como una de las causas de la informalidad costarricense. La calificación constitucional de la excepción puede hacerse por criterios objetivos; no requiere la discrecionalidad de una oficina gubernamental.
Y, sobre todo, conviene poner el proyecto en perspectiva. Aun aprobado, alcanzará a una fracción pequeña del empleo formal, reducirá costos sólo por encima del mínimo y vía rotación, y su efecto sobre el crecimiento y la productividad —que sus promotores describen en términos casi épicos— será, con toda probabilidad, marginal.
Los aumentos recientes de productividad se han concentrado en las utilidades y en las remuneraciones de mayor ingreso, y nada en esta ley sugiere que vaya a alterar esa distribución; si acaso, la acentuará.
¿Y si resolvemos el problema que sí importa: el precio del trabajo formal?
Mientras tanto, el verdadero problema del costo del trabajo formal en Costa Rica sigue intacto, y no es el límite de ocho horas. Entre cargas patronales y obreras, la seguridad social y los tributos sobre la nómina representan casi 38% del salario bruto.
Es la cifra más alta de Centroamérica —más del doble que en Guatemala u Honduras, más de diez puntos por encima de Panamá y El Salvador—, supera a México y sólo es comparable con la Colombia anterior a su reforma de 2012.
Sin contar aguinaldo, vacaciones ni cesantía, por cada cien colones netos que recibe un trabajador el empleador desembolsa cerca de ciento cuarenta y dos.
Y como el salario mínimo costarricense es, además, el más alto de América Latina, un puesto al mínimo cuesta aquí cerca de US$950 mensuales: casi el doble que en México y más del doble que en Colombia.
Esa cuña, y no la jornada, es lo que compite cuando una empresa de dispositivos médicos decide entre Cartago, Tijuana o Bogotá; y esa cuña es lo que mejor explica que casi cuatro de cada diez ocupados trabajen en la informalidad.
La cuña tampoco es homogénea, y ahí está la clave de cualquier reforma seria. Una parte financia seguros con lógica de aporte y beneficio —el IVM, los riesgos del trabajo— y otra, cuentas individuales que son salario diferido.
Pero más de siete puntos de la carga patronal —asignaciones familiares, INA, IMAS, Banco Popular— son tributos sobre la nómina que financian programas sociales, formación y banca de desarrollo sin relación con ningún riesgo del trabajador que los paga.
Y el seguro de salud, con casi quince puntos —nueve y cuarto de ellos a cargo del patrono—, financia un sistema de cobertura prácticamente universal en el que el Estado ya asegura —bueno en realidad promete asegurar, pero no paga al prestador de los servicios de manera completa— por su cuenta a quien no cotiza.
La OCDE lo ha planteado con claridad en su estudio de 2025: financiar INA, IMAS y asignaciones familiares con el presupuesto general reduciría las cargas patronales en más de siete puntos sin comprometer la seguridad social, y probablemente la fortalecería al ampliar la base de cotizantes.
¿De cuánto dinero hablamos? La masa salarial que cotiza al seguro de salud —la base sobre la que se cobran todas las cargas— ronda ¢14,5 billones al año, un 28% del PIB, según las cifras anuales de la Caja para 2025 —dos millones de cotizantes con un salario promedio de ¢603.000—; de ese total, unos ¢12,5 billones corresponden a asalariados, dos terceras partes de ellos en la empresa privada y el resto en el Gobierno Central y las instituciones públicas en su condición de patronos.
Sobre esa base, los 7,25 puntos de cargas parafiscales rinden cerca de ¢900.000 millones al año, 1,7% del PIB; y los 9,25 puntos de la cuota patronal del seguro de salud, unos ¢1,15 billones, 2,2% del PIB. Son estimaciones sobre la base declarada —la recaudación efectiva es algo menor por morosidad y exenciones—, pero bastan para dimensionar el problema.
Para una empresa, trasladar los parafiscales al presupuesto reduciría el costo de cada puesto de trabajo en 5,7%; si además se trasladara la cuota patronal del seguro de salud, la reducción llegaría a 13%.
En el caso de un trabajador con un salario de ¢500.000, el empleador dejaría de pagar ¢36.000 mensuales en el primer escenario y ¢82.500 en el segundo —casi dos salarios mensuales al año—.
Por cada cien colones netos que recibe ese trabajador, el desembolso del empleador bajaría de 142 a 134 en el primer caso y a 124 en el segundo.
Para el conjunto del sector privado, el ahorro sumaría unos ¢600.000 millones en el primer escenario y ¢1,4 billones —2,7% del PIB— en el segundo, aunque la experiencia comparada advierte que una parte se trasladaría con el tiempo a mejores salarios, lo que es, por lo demás, otra forma de que la reforma cumpla su propósito.
La otra cara es lo que el fisco tendría que recaudar. Con un IVA que rinde ¢2,4 billones al año —unos ₡185.000 millones por cada punto de tasa—, sustituir los parafiscales exigiría el equivalente a unos cinco puntos de IVA —más, en la práctica, porque un aumento de tasa rinde menos que proporcionalmente—, o entre tres y cuatro si se descuenta lo que el propio sector público paga hoy como patrono, que es en parte un traslado dentro del Estado: por completo en el caso del Gobierno Central, sólo en términos consolidados en el de las instituciones autónomas y las municipalidades.
Sustituir además la cuota patronal de salud elevaría la cuenta a unos once puntos: casi un tercio de toda la recaudación tributaria del Gobierno Central, que en 2025 fue de ¢6,6 billones, apenas 12,8% del PIB.
Los números ordenan la discusión. El traslado de los parafiscales es una reforma alcanzable: su costo neto, entre 1,2% y 1,5% del PIB según se consolide o no el resto del sector público, es comparable con lo que cuestan las exenciones del IVA, y lo que se pide es sustituir un tributo que castiga el empleo formal por otro que no lo hace.
El traslado de la cuota patronal del seguro de salud, en cambio, es una reforma de otra escala —supondría reconstruir casi un tercio del sistema tributario— y sólo podría abordarse por etapas y con la fuente de reemplazo asegurada de antemano.
No es una hipótesis académica. Colombia, el país de la región con la cuña más parecida a la nuestra, eliminó en 2012 trece puntos y medio de aportes patronales a salud, formación y bienestar familiar para los trabajadores de menos de diez salarios mínimos, y los sustituyó por un impuesto sobre las utilidades de las empresas.
Las evaluaciones disponibles coinciden en aumentos del empleo formal de varios puntos porcentuales, concentrados en salarios bajos y empresas pequeñas, con parte del ahorro trasladado a salarios, como predice la teoría.
El contraejemplo también existe: Brasil sustituyó la contribución patronal por un tributo sobre ingresos brutos en sectores escogidos y obtuvo un efecto casi nulo sobre el empleo a un costo fiscal enorme. La lección es de diseño —universal y no sectorial, con reemplazo de base amplia— y es exactamente la lección que el expediente 24.290 ignora.
La reforma tiene, además, una dimensión macroeconómica que el debate laboral pasa por alto. Sustituir contribuciones sobre la nómina por impuestos generales al consumo es lo que la literatura llama una devaluación fiscal —o depreciación fiscal, en un régimen de flotación como el nuestro—.
El mecanismo es sencillo: al abaratar el trabajo, la rebaja de cargas reduce el costo de producir en el país, mientras que el IVA que la sustituye grava las importaciones y se devuelve a las exportaciones (además se acredita a nivel de etapas intermedias).
El efecto conjunto sobre los precios relativos es el mismo que produciría una depreciación del colón, sin tocar el tipo de cambio ni el régimen monetario. Alemania lo hizo en 2007, cuando destinó uno de los tres puntos de aumento del IVA a rebajar las contribuciones al seguro de desempleo, y las estimaciones disponibles para las economías europeas encuentran efectos de corto plazo sobre las exportaciones netas que distan de ser triviales.
Para Costa Rica el argumento tiene un filo particular. El colón se ha apreciado en términos reales por razones estructurales —el peso creciente de los servicios y de la manufactura de alta tecnología en la cuenta corriente, la inversión extranjera, el ahorro externo— y no hay evidencia de un desalineamiento que el Banco Central deba o pueda corregir.
En ese contexto, los exportadores tradicionales, el turismo y la agricultura llevan años pidiendo un tipo de cambio que la economía no les va a dar. La devaluación fiscal es el único instrumento de política que puede aliviarles el costo sin manipular el mercado cambiario ni sacrificar la estabilidad de precios, con dos advertencias: su efecto es transitorio —se diluye a medida que los salarios se ajustan a los precios más altos— y podría verse compensado en parte si el propio abaratamiento del trabajo atrae más capital y aprecia aún más la moneda. Nada de eso lo invalida; lo pone en su justa dimensión: una ganancia de competitividad de una vez, no un sustituto permanente de la productividad.
La reforma no está exenta de dificultades y sería deshonesto ocultarlas. Debe ser neutral en recaudación —con una deuda gubernamental superior al 60% del PIB y una consolidación fiscal agotada se trata de cambiar la mezcla tributaria, no de reducirla, y el reemplazo natural está en la base del IVA, cuyas exenciones cuestan cerca de 2% del PIB según las estimaciones de Hacienda y, además, su tasa es baja para los estándares internacionales, en un impuesto a la propiedad que recauda un tercio de lo que recaudan nuestros pares y en impuestos sobre los ingresos de origen salarial que tienen un elevado monto exento—.
Debe respetar el artículo 73 constitucional, que exige financiamiento tripartito de los seguros sociales pero no fija proporciones, lo que hace más sencillo trasladar los parafiscales, que son creaciones legales, que reponderar el seguro de salud, esto último requeriría una reforma constitucional si implicara suprimir la contribución de alguna de las partes —el artículo fija las fuentes, no las proporciones, de modo que elevar la cuota estatal y reducir la patronal es defendible sin reformarlo—, algo que parece complicado pero que quizás un buen diseño de política pública y el convencimiento de la necesidad de los cambios logre un acuerdo político y de grupos de interés amplio en torno a él.
Y debe blindarse contra la costumbre del Estado de no pagar lo que debe a la Caja y a Fodesaf: sin una fuente automática, como una participación fija en el IVA con giro directo, el financiamiento presupuestario sería frágil.
Ninguna de esas dificultades es menor; pero todas son discutibles con números, que es más de lo que puede decirse de un debate sobre jornadas que lleva dos años sin uno solo.
La política del espectáculo
Termina éste siendo un proyecto en el que su aprobación importa más que sus efectos. En una política de polarización, con grupos de interés incapaces de ponerse en el lugar del otro, lo que cuenta es el éxito legislativo, aunque la reforma resulte intrascendente para la economía y costosa para algunos trabajadores.
Para el Ejecutivo, aprobarla se ha convertido en una prueba de fuego frente a los sectores empresariales que lo respaldan, en un momento en que escasean los logros que mostrar; para la oposición, bloquearla ha sido la manera más barata de demostrar que existe. Entre unos y otros se han consumido cinco mil votaciones, meses de sesiones y un capital político que no volverá.
La ironía es que la reforma que sí movería el empleo formal —trasladar al presupuesto lo que hoy se cobra sobre la nómina sin ser un seguro— es más simple de redactar, tiene precedente regional, cuenta con el aval de la OCDE y beneficiaría a toda la economía y no a unos pocos sectores. Pero exige hablar de impuestos. Y en tiempos de política de espectáculo es más rentable votar cinco mil mociones que decir una verdad.