Los conceptos ecológicos poseen extraordinaria importancia en el derecho ambiental, de allí que una de las características de esta rama jurídica sea su base o sustrato metajurídico, informado constantemente por las ciencias biológicas y otras disciplinas. Este es, además, el caso de una definición de particular relevancia en el sistema legal costarricense: la de bosque.
Son muchas las implicaciones de esa definición sobre la propiedad privada y el ejercicio de actividades productivas y para el caso de la propiedad estatal, por el régimen de administración y las posibilidades de uso de los terrenos públicos boscosos.
La Ley Forestal vigente, a diferencia de su antecesora que definía bosque como “una asociación vegetal compuesta predominantemente de árboles y otra vegetación leñosa”, introduce un concepto más limitado que exige la presencia simultánea de una serie de elementos técnicos que deben ser adecuadamente valorados en el campo.
Así, según el artículo 3, inciso d, de la ley, “bosque” se define como el “ecosistema nativo o autóctono, intervenido o no, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupa una superficie de dos hectáreas, caracterizada por la presencia de árboles maduros de diferentes edades, especies y porte variado, con uno o más doseles que cubran más del 70 % de esa superficie y donde existan más de 60 árboles por hectárea de 15 centímetros o más de diámetro medido a la altura del pecho”.
Aunque pueda criticarse desde el punto de vista biológico si estos requisitos son apropiados, por ejemplo, el mínimo de dos hectáreas, ellos constituyen el concepto legal de bosque, al cual se asocian consecuencias jurídicas nada desdeñables.
Ciertamente, por ejemplo, para efectos de convenios como el de cambio climático, se han establecido conceptos diferentes por la vía de resoluciones, pero estos no afectan lo dispuesto en la Ley Forestal. Debido a las implicaciones de la existencia de un bosque y por la complejidad de sus elementos definitorios, se han establecido metodologías para su determinación, inicialmente por resoluciones administrativas y posteriormente por la vía de decreto (actualmente rige el llamado “Manual para la clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre”, n.° 35869-Minaet ).
Implicaciones legales. El concepto actual de bosque no puede desvincularse de los efectos legales asociados cuando se constata su presencia en terrenos públicos o privados.
Aunque son varios, cabe destacar la prohibición de cambio de uso del suelo consagrada en el artículo 19 de la Ley Forestal (una de las pocas leyes de este tipo en el mundo).
Esto implica que en propiedades privadas cubiertas por bosques solo sea posible realizar las actividades de cambio de uso del suelo previstas como excepciones en el propio artículo 19, entre ellas proyectos de infraestructura, de naturaleza estatal o privada de conveniencia nacional; construcción de casas, oficinas, establos, viveros y otras instalaciones dedicadas a la recreación y el ecoturismo; cortar árboles por razones de seguridad o interés científico, o para prevenir incendios forestales u otros desastres.
Adicionalmente, la corta debe ser razonable, limitada y proporcional, nociones que la ley no precisó.
Por tal motivo, el decreto n.° 35883-Minaet regula los parámetros para conocer en qué consiste la proporcionalidad, el carácter limitado y la razonabilidad en los supuestos de permisos de aprovechamiento o intervención para cambiar el uso del suelo.
Este aspecto había sido estipulado por medio de resoluciones técnicas y permisos individuales por parte de cada Área de Conservación del Ministerio de Ambiente, sin un sustento normativo que posibilitara unificar los criterios para el otorgamiento de estas autorizaciones (según este decreto, un 10% es el cambio de uso máximo a autorizar).
Esta prohibición encuentra su justificación en el concepto de desarrollo sostenible y se impone como un límite al derecho de propiedad privada y a la libertad de comercio, también consagradas constitucionalmente.
Por lo anterior y otras razones que no es posible exponer por motivos de espacio, cualquier nuevo concepto jurídico de bosque que corrija las deficiencias del actual –reconocidas en una sentencia no muy clara respecto a sus alcances de la Sala Constitucional, la n.° 3923-07– no puede dejar de considerar a profundidad las consecuencias legales que tendría, en este caso, sobre propiedades privadas, so pena de generar –quizá inadvertidamente– mayores problemas que aquellos que se pretende resolver.
Sobre el caso de las propiedades públicas haré un comentario más adelante.