Hace casi una década se aprobó la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal (Ley 9416), que creó el Registro de Accionistas y Beneficiarios Finales a cargo del Banco Central. En virtud de este, las personas jurídicas domiciliadas en el país tienen la obligación de reportar anualmente, y cuando existan cambios, quiénes son sus accionistas hasta llegar a las personas físicas que las controlan.
Fue un paso importante que generó, en su momento, una discusión sobre el anonimato de los accionistas, la confidencialidad de la información y las finalidades con que podía ser accedida. La información es confidencial y solo puede usarse para los fines que la propia ley enumera. Cada solicitud de Hacienda debe identificar el expediente, el funcionario y la causa, y el Banco Central debe rechazarla si no se presenta completa.
El precio de la transparencia que se fijó fue que las personas jurídicas entregaban estos datos, pero el Estado se obligaba a guardarlos bajo reglas estrictas. Lo que hizo en su momento aceptable la obligación fue el perímetro de seguridad que la ley le trazó, pues genera la confianza en quien declara respecto del uso que se hará de su declaración.
Ahora, el Poder Ejecutivo presenta el proyecto 25.797, para eliminar exoneraciones, y propone allí un cambio a estas reglas del juego que no está del todo claro. Su artículo 6 exige a las personas jurídicas que soliciten un beneficio fiscal de cualquier tipo, otorgar una “autorización expresa” para que la Dirección General de Tributación acceda sin restricción al registro. El artículo 42 se la exige a las personas jurídicas que disfruten incentivos antes de recibirlos, y el transitorio III condiciona a ella la eficacia de los beneficios que hoy gozan. Quien no otorgue esa autorización, no obtiene el beneficio o lo pierde.
Si bien el proyecto no dice que el acceso sea ilimitado ni deroga las garantías de la Ley 9416, tampoco establece para qué se usará la información, el plazo de la autorización, qué oficinas podrán consultarla ni si puede revocarse. La exposición de motivos se enfoca en el gasto tributario, pero no menciona nada sobre los beneficiarios finales. Ese silencio es problemático, porque la ley de 2016 es minuciosa en cada requisito, y el proyecto de 2026 es, más bien, omiso justamente en donde se necesita más previsión.
La Ley 9416 permite que Hacienda consulte el registro en cuatro supuestos: 1) una actuación de control ya iniciada contra un contribuyente, 2) planes de gestión de riesgo, 3) intercambio internacional de información y 4) inspecciones tributarias. Ninguno establece nada relacionado con beneficios fiscales. Entonces, o los límites de la Ley 9416 siguen rigiendo, en cuyo caso la autorización sobra porque Tributación solo puede actuar donde la ley ya se lo permite, o la autorización sirve para algo adicional no declarado, que está fuera de los supuestos que el legislador fijó. Una reforma de las condiciones de acceso no puede introducirse por la puerta de atrás, mediante una autorización indeterminada en su alcance y contenido, ni dejarse al reglamento. Requiere una previsión legal expresa.
Además, la Ley 9416 sanciona con despido al funcionario que acceda a la base sin autorización de la autoridad competente o, existiendo esta, sin la justificación correspondiente. La justificación es, pues, un requisito de cada consulta. Una autorización emitida de antemano por la persona jurídica corre el riesgo de convertirse en un permiso que dispense de justificar el uso de la información.
El proyecto establece que quien solicita un beneficio manifiesta “libre y voluntariamente” su sometimiento al régimen. Pero si negarse a emitir esta autorización implica perder el beneficio, no hay voluntad que valga. Sin embargo, tampoco es un consentimiento válido en el tanto en que quien lo otorga es la persona jurídica, y no sus accionistas, cuyos datos son los que están siendo compartidos con Tributación.
No se pretende que Hacienda no cuente con información o que deba actuar a ciegas. El registro puede ser una herramienta razonable, pero si se comienza por explicar para qué se necesita esta información, porque el proyecto no lo dice.
Luego, hay que limitar el acceso a los supuestos de la Ley 9416, mediante una solicitud individualizada o a casos seleccionados por criterios de riesgo. Y si se insiste en la autorización, entonces que el proyecto diga para qué sirve, cuánto dura, quién puede consultar y cómo se revoca. Con eso, el control sobre el uso de la información sería real y la garantía seguiría en pie.
El proyecto apenas empieza su trámite y puede recibir consultas y mociones. Los diputados tienen tiempo para enmendarlo y dejar claro qué se pretende hacer con esa autorización, para evitar que se convierta en una vía para sortear los controles que han permitido el funcionamiento del Registro con la confianza del ciudadano respecto del uso de su información confidencial.