Un total de 13 programas de tres entidades gubernamentales consideradas claves para el sector productivo mostraron baja penetración territorial, limitaciones en transparencia y escasos mecanismos de evaluación, según se desprende de un análisis del informe Estado de la Nación de 2024.
Los programas, gestionados por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), el Ministerio de Comercio Exterior (Comex) y la Promotora de Comercio Exterior (Procomer), atienden el desarrollo productivo a través de diversos servicios. Fueron creados mediante figuras legales y documentales que van desde decisiones internas de las entidades hasta leyes específicas.
“Esta flexibilidad podría permitir una mayor agilidad en la generación de iniciativas, pero también puede tener implicaciones a nivel de transparencia, pues no necesariamente todos los documentos son de consulta pública, como sí lo son las leyes, decretos o directrices que se publican en el diario oficial La Gaceta”, señala el informe.
El Programa Estado de la Nación (PEN), encargado de elaborar el informe, intentó evaluar los programas del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), sin embargo, debido a limitaciones en la información entregada, la entidad fue excluida en el análisis. El informe señala que se espera incluir más entidades en estudios futuros.
Un aspecto “crítico” destacado en el documento es que solo un programa, gestionado por el MEIC, aborda el tema de los encadenamientos productivos, considerado un aspecto clave para fomentar el crecimiento y el empleo en el sector empresarial costarricense.
La mayoría de los programas identificados tienen alcance nacional, con limitada focalización territorial. Las empresas, especialmente las pymes, constituyen el principal público objetivo y los esfuerzos se concentran en la etapa operativa de los procesos productivos.
“La escasa visión sectorial o territorial limita la capacidad de atender las desigualdades productivas que tienen los cantones del país, especialmente los más rezagados”, apunta el documento. El único programa con enfoque subnacional es el de encadenamientos productivos y compras públicas, que el MEIC ejecuta mediante seis oficinas en todo el territorio nacional.
Tampoco se identificaron iniciativas dirigidas a impulsar negocios de grupos vulnerables, como mujeres, personas jóvenes o con menor nivel educativo que residan fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM).
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La Nación solicitó comentarios al MEIC, Comex y Procomer sobre los resultados del informe desde el 21 de noviembre pasado. Al cierre de esta nota, no se había recibido respuesta.
Línea de investigación del PEN
El Programa Estado de la Nación (PEN), encargado de elaborar el informe, desarrolla una línea de investigación sobre la institucionalidad relacionada con el desarrollo productivo desde 2008.
El informe de 2022 reveló que en Costa Rica existen 37 entidades dedicadas al desarrollo productivo, con diferentes niveles de gestión y control. Además, que no existe un registro público que sistematice y detalle la oferta de servicios disponibles.
Con base en ese hallazgo, el PEN se planteó analizar en el informe 2024 a cuatro entidades consideradas clave: el MAG, Comex, MEIC y Procomer, pero al final logró solo evaluar a tres.
El análisis recopiló y sistematizó información dispersa y fragmentada, pero no incluyó una evaluación de resultados. Asimismo, el informe constató que las instituciones no utilizan una definición homogénea de “programa”. Según el PEN, un programa es un conjunto de actividades articuladas que comparten objetivos comunes, con recursos asignados y respaldo documental.
El MEIC fue creado en 1960 mediante la Ley N.º 2656, mientras que Comex y Procomer surgieron en 1996 bajo la Ley N.º 9638, según detallan las entidades en sus sitios web.
El 69% de los programas (9 de 13) analizados se originaron en administraciones anteriores, lo que sugiere cierta sostenibilidad en el tiempo, aunque no garantiza su éxito. Por ello, los factores deben evaluarse caso por caso.
Siete de los programas son ejecutados por Procomer, entidad con un poder de conducción más bajo y un financiamiento con importante componente privado.
Por otro lado, el informe indica que de toda la oferta analizada, Procomer es la única institución que tiene mecanismos de seguimiento en todos sus programas, mediante encuestas de satisfacción, programas de seguimiento personalizado o plataformas digitales que permiten observar los avances.
“Los mecanismos de control y evaluación son esenciales para identificar márgenes de mejora y validar los resultados esperados”, apunta el documento.
De los 13 programas analizados, solo Descubre y el Programa Nacional de Clústeres, están alineados con el Plan Nacional de Desarrollo (PND), lo que evidencia las limitaciones de articulación y coordinación de los esfuerzos institucionales desde el Gobierno Central.
Además que solo el programa Descubre cuenta con una comisión asesora, realiza evaluación de los resultados con la población beneficiaria y mecanismos de seguimiento.
Jorge Vargas Cullell, director del PEN, recomendó, con base en los hallazgos, que el Estado elabore un inventario de los programas que ofrecen servicios a los sectores productivos. Además, señaló la importancia de que estos programas tengan especialización sectorial y territorial, ya que su enfoque general limita su efectividad.
“También se tienen que mejorar las acciones para la cadena de valor. Hay fases que están siendo poco atendidas, como la logística de entrada, el marketing, las ventas y los servicios; todos se enfocan en la parte operativa”, planteó Vargas.
El director del PEN también destacó la necesidad de establecer mecanismos de evaluación para los programas. Adelantó que continuarán realizando evaluaciones en otras instituciones bajo esta misma línea de investigación.
Disparidad entre los programas
En los programas analizados se identificaron tres recursos que permiten aproximarse a una medición de las capacidades institucionales: el capital humano, los medios financieros a disposición y la infraestructura y recursos políticos y legales con que cuentan.
En total, los programas tienen 82 personas asignadas, con marcadas diferencias: algunos en Procomer son gestionados por tres personas, mientras que en Comex y el MEIC varían entre seis y 13 personas. No todas trabajan a tiempo completo. El informe aclara que es necesario realizar más estudios a profundidad para comprender las áreas de especialidad y la dedicación de tiempo de los recursos humanos. Además, que las entidades cuentan con el apoyo de personal especializado de otras áreas, que no se contabiliza en el informe.
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En términos de recursos financieros, cinco programas se financian con fondos institucionales y cinco con cooperación internacional. En siete casos, el presupuesto disponible se utiliza para cubrir exclusivamente remuneraciones y gastos operativos.
El informe destaca que Procomer y Comex han desarrollado herramientas informáticas para mejorar la ejecución de sus operaciones.
En términos generales, el MEIC presenta mayor presencia territorial y utiliza más recursos políticos y legales para implementar programas de alcance general. Por su parte, Procomer se enfoca en sectores específicos, con mayor uso de tecnología e inteligencia comercial, mientras que Comex se distingue por su coordinación interinstitucional y uso de más sistemas informáticos.
