Las superintendencias financieras y el Conassif tienen un alto nivel de independencia para efectuar sus contrataciones de servicios sin necesidad de depender de la estructura administrativa del Banco Central de Costa Rica (BCCR). Incluso cuentan con la posibilidad de establecer una estructura propia que se encargue de tales trámites para su operación.
Así lo determinó la Procuraduría General de la República en el dictamen PGR-C-069-2024, emitido el 22 de abril, en respuesta a una serie de consultas sobre la desconcentración operativa del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif) y las superintendencias de bancos, pensiones, seguros y valores en relación con el BCCR.
La petición se presentó a la PGR en febrero del año pasado debido a discrepancias entre estas instituciones a raíz de un oficio de la Dirección Jurídica del ente emisor en el mismo mes. En dicho documento se argumentaba que el Consejo y las superintendencias no contaban con independencia en materia presupuestaria, administrativa y organizacional, sino que estaban supeditadas a la relación jerárquica del Banco Central.
El pronunciamiento de la PGR refuta los argumentos: “Es criterio de esta Procuraduría que la intención del legislador fue dotar a esos órganos (Conassif y superintendencias) de la independencia administrativa necesaria para ejercer sus competencias técnicas con el mayor grado de libertad posible”, se explica en el dictamen de acatamiento obligatorio.
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Además, se recalca que las instituciones de supervisión cuentan con un presupuesto propio, lo que las capacita para adquirir los bienes y servicios necesarios para ejercer sus competencias. Sin embargo, la Procuraduría subrayó que están sujetas a los límites de crecimiento presupuestario dictados por el Banco Central y a las reglas de contratación administrativa ejercidas por la Contraloría General de la República.
El Conassif, Sugef, Sugeval, Supén y Sugese son órganos de desconcentración máxima del Banco Central, es decir, tienen competencias exclusivas dictadas por ley, en este caso, la regulación y supervisión del sistema financiero, pero deben ejercer tales labores coordinadamente con el BCCR.
El Consejo y las Superintendencias comunicaron por escrito que el dictamen de la PGR aclara sus competencias en materia administrativa y les permite determinar internamente la forma de adquirir los servicios necesarios para cumplir con sus funciones.
“El dictamen facilita el proceso de toma de decisiones estratégicas y clarifica la asignación de responsabilidades, en materia administrativa y de organización”, indicaron las entidades mediante su oficina de prensa. Además, confirmaron que el BCCR proporciona servicios tecnológicos, de suministro y recursos humanos.
Por su parte, el ente emisor aceptó la independencia operativa de la cual gozan las superintendencias financieras. “El criterio de la PGR ratifica que los superintendentes son los superiores jerárquicos administrativos de las superintendencias que les corresponden y aclara cuáles son las responsabilidades del Conassif en la materia administrativa”, se indicó por escrito.
Además, se comprometieron a seguir proporcionando servicios administrativos a los órganos desconcentrados para mejorar la eficiencia y la organización en su trabajo.
Las discrepancias entre el Banco Central, las superintendencias y el Consejo no se limitan solo a temas administrativos. El año pasado se enfrentaron debido a la solicitud de datos no anonimizados a la Sugef por parte del ente emisor.
Actualmente, la Procuraduría también estudia si la apertura de cuentas IBAN por parte de empresas fintech, para brindar servicios de pago por medio de Sinpe, se considera una captación de recursos. El BCCR argumenta que no lo es, contrario a la posición del Consejo y la Sugef. El Banco también pidió un criterio sobre la posibilidad de regular la compra de dólares de las Operadoras de Pensiones Complementarias (OPC) en el mercado cambiario.
“El dictamen facilita el proceso de toma de decisiones estratégicas y clarifica la asignación de responsabilidades, en materia administrativa y de organización”
— Conassif y Superintendencias financieras
Sin dependencia
Uno de los argumentos expresados en el oficio DAJ-CJ0003-2023 de la Dirección Jurídica del BCCR era que los superintendentes financieros estaban supeditados a las directrices de operación de la institución emisora. Según este documento, el papel del superintendente “no es dictar los aspectos propios de la materia (administrativa), sino aplicar aquellos que defina el máximo órgano del Banco, es decir, la Junta Directiva”.
Sin embargo, la Procuraduría desacreditó tal fundamento porque la legislación habilitó a dichos funcionarios para ejercer las potestades de máximo jerarca en materia administrativa de las superintendencias.
“Cada superintendente, como jerarca máximo tiene el poder de organizar la superintendencia a su cargo (...) Dentro de las disposiciones legales que se deben observar está la necesidad de aprobación por parte del Conassif”, sostuvo la PGR en su dictamen.
Por tal razón, continuó la Procuraduría, dichos jerarcas y los miembros del Consejo tienen la potestad de definir cuáles servicios administrativos requieren para ejercer sus competencias de fiscalización.
Actualmente, Rocío Aguilar Montoya es la jerarca de la Sugef y Supén. Mientras que Tomás Soley Pérez dirige la Sugeval y Sugese. En tanto que, Laura Suárez Zamora es la presidenta del Conassif.
“El criterio de la PGR ratifica que los superintendentes son los superiores jerárquicos administrativos de las superintendencias que les corresponden y aclara cuáles son las responsabilidades del Conassif”
— Banco Central
Equilibrio de poder
Para Ronulfo Jiménez, asesor Económico de la Asociación Bancaria Costarricense (ABC), los legisladores otorgaron a las superintendencias y al Consejo una desconcentración máxima para evitar una excesiva concentración de poder en pocas personas.
“Las autoridades actuales del Banco Central no están a favor de ese sistema y querían centralizar el poder en el Banco, especialmente tomar decisiones sobre administración, regulación y supervisión desde ahí. La Procuraduría fue enfática en mantener la figura de la desconcentración máxima en las tareas de supervisión y regulación”, señaló Jiménez.
El economista consideró que el pronunciamiento de la PGR representa un revés para Róger Madrigal, presidente del BCCR, y Hazel Valverde, gerente de la institución.
Por su parte, Javier Cascasnte, quien dirigió Sugef, Supén y Sugese, dijo que se requiere independencia administrativa en las superintendencias porque sus funciones y responsabilidades son especializadas.
Para Édgar Robles, exjerarca de la Supén, el dictamen de la PGR confirma lo establecido por la ley. “Las superintendencias y sus jerarcas no están subordinados al BCCR, aunque dependan presupuestariamente de él. Esta es una práctica saludable para mantener a las superintendencias como órganos técnicos y protegerlas de presiones políticas”, enfatizó.
También destacó la necesidad de restablecer la coordinación entre los órganos de supervisión del sistema financiero en beneficio de las entidades supervisadas y los usuarios.
Así operan
Las Superintendencias y el Conassif no cuentan con áreas como Recursos Humanos, Proveeduría o Tecnología de la Información (TI); dichos servicios los contratan directamente con el BCCR. Por ejemplo, la compra de suministros de oficina o la contratación de personal la ejecutan los departamentos administrativos del Banco Central.
Los órganos desconcentrados poseen una estructura organizacional dirigida al proceso de fiscalización de entidades financieras. El área administrativa con la cual cuentan tiene como fin coordinar toda su operación con el ente emisor para ejercer los procesos de adquisiciones en el Sistema Integrado de Compras Públicas (Sicop).
En el 2023, las cuatro superintendencias y el Conassif ejecutaron gastos en servicios y adquisición de bienes por ¢12.197 millones, mientras que los egresos del BCCR ascendieron a ¢31.000 millones en el mismo año, según las liquidaciones presupuestarias entregadas a la CGR.
