Dos años después de que la Sala IV encontrara vicios de inconstitucionalidad en cuatro artículos de la primera “ley jaguar”, que modificaban competencias de la Contraloría General de la República (CGR), el gobierno de Laura Fernández impulsa una nueva reforma al órgano encargado de vigilar y fiscalizar el uso de los fondos y bienes públicos del Estado.
Se trata del expediente 25.722, denominado Reforma a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y a la Ley General de Control Interno para aclarar las normas competenciales y organizativas de la Contraloría General de la República.
La iniciativa fue presentada como parte del paquete de proyectos con el que Fernández conmemoró sus primeros 100 días de gobierno. El texto reforma 15 artículos de la Ley Orgánica de la Contraloría, deroga otro y modifica nueve artículos de la Ley General de Control Interno.
El Ejecutivo utilizó en la exposición de motivos la resolución de la Sala Constitucional sobre la primera “ley jaguar” para fundamentar parte de los cambios.
Al mismo tiempo, la nueva iniciativa plantea modificaciones relacionadas con potestades que estuvieron en el centro del fallo sobre la primera “ley jaguar”, entre ellas, el alcance del control de eficiencia que ejerce la CGR y sus potestades para suspender actos o contratos durante una investigación.
Primera ‘ley jaguar’
La primera “ley jaguar”, tramitada bajo el expediente 24.364 durante el gobierno de Rodrigo Chaves (2022-2026), fue objeto de una solicitud para someterla a referéndum por iniciativa ciudadana.
Antes de autorizar la recolección de firmas, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) consultó a la Sala Constitucional sobre los artículos 2, 3, 4 y 5 del proyecto.
En aquel entonces, el TSE indicó que la jurisprudencia de la propia Sala Constitucional concluyó que es inconstitucional disminuir las potestades y atribuciones de la Contraloría General por medio de una ley. Se trata del voto 998-1998 del 16 de febrero de 1998.
Entre otras modificaciones, los artículos en cuestión pretendían limitar las potestades de la Contraloría, como la posibilidad de suspender actos o contratos públicos durante una investigación o de evaluar previamente la gestión administrativa de las instituciones.
El 23 de setiembre del 2024, la Sala IV determinó que los cuatro numerales consultados presentaban vicios de inconstitucionalidad. En el caso del artículo 3, sin embargo, exceptuó los verbos “sustituir” y “abarcar”, al considerar que la Contraloría no ejerce funciones de administración activa.
Los otros cinco artículos que integraban el proyecto no formaron parte de aquella consulta del TSE.
Nuevo proyecto presentado por Laura Fernández
Ahora, el Ejecutivo argumenta que la nueva propuesta de reforma pretende enfrentar lo que califica como un problema de “coadministración”.
Todavía no se ha emitido un informe del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea que permita conocer si una reforma como la propuesta requeriría 29 o 38 votos para su aprobación. La bancada del gobernante Partido Pueblo Soberano (PPSO) cuenta con 31 votos.
Según la exposición de motivos del proyecto, en los últimos años la fiscalización de la Contraloría habría desbordado el control de legalidad sobre el manejo de los fondos públicos hasta llegar a sustituir, condicionar o determinar decisiones que corresponden a las instituciones y sus jerarcas.
El gobierno también sostiene que el sistema de controles adquirió alcances “excesivos, innecesarios o inoportunos”, que entorpecen el funcionamiento de las instituciones y retrasan su actuación.
Para Marvin Carvajal, abogado constitucionalista, la nueva iniciativa parte de una premisa equivocada: considerar que el control interno de las instituciones es suficiente para garantizar el adecuado manejo de los fondos públicos.
Carvajal sostiene que esos controles son indispensables, pero deben complementarse con la fiscalización externa que ejerce la Contraloría.
Además, indicó que esta podría considerarse una “ley jaguar 4.0″, debido a que, a su criterio, retoma cambios en las potestades de la Contraloría similares a los planteados en las versiones anteriores.
La Nación analizó los cambios del nuevo proyecto relacionados con los cuatro artículos de la primera “ley jaguar” que fueron examinados por la Sala Constitucional.
Control de legalidad y eficiencia: artículo 11
Una de las modificaciones planteadas atañe al artículo 11 de la Ley Orgánica de la Contraloría, que establece la finalidad del sistema de control y fiscalización.
La norma vigente dispone que la CGR debe garantizar “la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos”.
La primera “ley jaguar” modificaba esa redacción para retirar a la Contraloría la potestad de garantizar la eficiencia en el manejo de los fondos públicos y la legalidad de los controles internos de las instituciones sobre las cuales tiene jurisdicción.
Al analizar aquella reforma, los magistrados declararon inconstitucional la norma solo en lo que respecta a la supresión de la competencia para garantizar la eficiencia en el manejo de los fondos públicos.
Además, la Sala sostuvo que los controles de legalidad y de eficiencia sobre los controles internos y el manejo de fondos públicos son competencias que “no pueden ser cercenadas”, pues están implícitas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política.
El nuevo proyecto vuelve a modificar el artículo 11 y elimina el control de eficiencia y el control sobre los sistemas internos, dejando únicamente el control de legalidad sobre el resguardo de los fondos públicos.
Los límites a la ‘coadministración’: artículo 12
El artículo 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría establece que las disposiciones, normas, políticas y directrices que emita la Contraloría dentro de sus competencias son obligatorias y prevalecen sobre disposiciones contrarias de las instituciones fiscalizadas. También le permite dictar instrucciones y órdenes.
La reforma propuesta por el expresidente Chaves pretendía eliminar ese carácter obligatorio, además de impedir a la CGR que sus instrucciones prevalecieran “sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan”.
El Poder Ejecutivo pretendía una nueva redacción para que la CGR no pudiera “sustituir, abarcar, interferir, ordenar, interpretar, advertir, recordar, ni recomendar” asuntos correspondientes a la administración activa, además de prohibirle evaluar previamente la gestión administrativa.
La Sala Constitucional encontró vicios de inconstitucionalidad en esa modificación, excepto en los verbos “sustituir” y “abarcar”, pues consideró que la Contraloría no puede asumir funciones propias de la administración activa.
El texto de Fernández mantiene precisamente las prohibiciones de “sustituir” y “abarcar” avaladas por la Sala y agrega que la CGR tampoco podrá emitir disposiciones que interfieran indebidamente o invadan las competencias y decisiones de la administración activa.
Además, mantiene la prohibición de evaluar previamente la gestión administrativa.
No obstante, a diferencia de la primera “ley jaguar”, la nueva versión mantiene expresamente la potestad de la Contraloría para dictar instrucciones y órdenes, así como el carácter obligatorio de sus disposiciones, normas, políticas y directrices, aunque limita estas últimas al ámbito del “resguardo de los fondos públicos”.
Eliminación del control de eficiencia: artículo 17
Por su parte, el artículo 17 establece que la Contraloría puede ejercer el control de eficiencia, emitir informes y recomendaciones, efectuar prevenciones y dictar instrucciones y órdenes.
La primera “ley jaguar” pretendía limitar esa potestad a la eficiencia de los controles internos y eliminaba la posibilidad de efectuar prevenciones y dictar instrucciones y órdenes.
La Sala IV declaró esta modificación inconstitucional de forma unánime. El Tribunal sostuvo que el control de eficiencia sobre el manejo de los fondos públicos es una competencia que “no puede ser cercenada” y que el legislador no puede rebajarla, disminuirla o suprimirla.
El nuevo proyecto va más allá y deroga por completo el artículo 17, que regula expresamente las potestades de control de la Contraloría en materia de eficiencia.
Consultado específicamente sobre esta eventual derogación, el abogado constitucionalista Marvin Carvajal consideró que la modificación enfrenta el mismo problema señalado por la Sala Constitucional hace dos años.
“Si hace dos años era inconstitucional, ahora claramente lo es,” afirmó.
Carvajal explicó que, a su criterio, eliminar el control de eficiencia le quitaría a la Contraloría “una buena parte” de las herramientas con las que verifica que los fondos públicos se manejen adecuadamente.
Suspensión de actos y contratos: artículo 22
Finalmente, el artículo 22 de la Ley Orgánica de la Contraloría faculta a la entidad para realizar investigaciones especiales e instruir sumarios administrativos.
La primera “ley jaguar” pretendía agregar que “en ningún caso” esas investigaciones podrían suspender la ejecución de actos y contratos del Estado. Una suspensión solo podría efectuarse mediante una orden judicial.
La Sala Constitucional declaró inconstitucional en su totalidad esa modificación.
Al respecto, los magistrados señalaron que impedir a la Contraloría suspender un acto cuando fuera necesario para proteger el interés público o evitar un daño grave o irreversible a las arcas públicas suponía una supresión de sus potestades constitucionales.
El nuevo proyecto vuelve a incorporar la prohibición de suspender actos y contratos sin una orden judicial y la amplía a “estudios” y “análisis” del Estado o de sus instituciones.