La legislación ambiental y su correcta fiscalización son cruciales para enfrentar los retos que el país afronta en diferentes áreas. La información existente, sin embargo, muestra una brecha entre el crecimiento de la primera y las dificultades para que se traduzcan en cambios en el ambiente, la salud y el bienestar de los ciudadanos.
Una investigación y posterior ponencia realizadas por mí para el más reciente Informe del Estado de la Nación (capítulo “Armonía con la naturaleza”) revela que entre el año 2022 y abril del 2023 fueron aprobadas, aproximadamente, un poco más de 135 normas de diversa índole (leyes, reglamentos, decretos, resoluciones, acuerdos, resúmenes, oficializaciones y lineamientos, entre otros).
Un número ligeramente menor al de 150 del año anterior, pero dentro de los parámetros normales de aprobación de disposiciones jurídicas identificadas en investigaciones similares llevadas a cabo en períodos anteriores.
Según la tipología utilizada en la ponencia, parte de estas normativas corresponde a disposiciones sustantivas que, en general, establecen derechos, obligaciones, restricciones y prohibiciones, y crean trámites y procedimientos específicos para utilizar los recursos naturales y bienes ambientales.
Esto conlleva implicaciones en términos de responsabilidades institucionales para su ejecución. Sin embargo, es importante resaltar su gran heterogeneidad.
Las disposiciones se centran en energía y transporte, biodiversidad (concesiones de servicios, áreas silvestres protegidas), áreas forestales y de protección de cuerpos de agua, pesca (riqueza atunera y otras), protección de especies y ecosistemas (especies emblemáticas, ríos, cuencas, humedales), así como en financiamiento para el desarrollo sostenible. Sin embargo, también se identifican otras normas relevantes, como aquellas relacionadas con la minería y la actividad agropecuaria orgánica.
En términos generales, se puede hacer una valoración positiva de la mayoría de las disposiciones sobre la sostenibilidad y las capacidades regulatorias del Estado. Varias de ellas incluyen aspectos novedosos en el ordenamiento, como los recursos energéticos distribuidos, y mantienen incentivos para los autos eléctricos.
Asimismo, mejoran las condiciones para el aprovechamiento económico del atún, protegen especies como el pez sierra y diversos ecosistemas, incluidas áreas silvestres.
Sin embargo, algunas podrían considerarse regresivas. Por ejemplo, la ampliación de plazos para el uso del mercurio y cianuro, y la continuidad de actividades mineras sin contemplar formas apropiadas de regulación. También la ampliación de usos y construcciones en áreas de protección de cuerpos de agua, sobre lo cual está pendiente una acción de inconstitucionalidad.
Principales hallazgos
En cuanto a los decretos y otras figuras de rango inferior, al categorizarlos desde el punto de vista de las capacidades regulatorias, se observa lo siguiente:
1. Una cantidad predominante puede considerarse de naturaleza sustantiva. Le siguen el desarrollo de normativas orientadas a la implementación de regulaciones superiores y, por último, aquellas de carácter institucional-procedimental, que incluyen oficializaciones, declaratorias y resúmenes.
2. Se han emitido disposiciones importantes, especialmente en aspectos relacionados con la evaluación del impacto ambiental, el aprovechamiento del recurso hídrico y forestal, la energía, los agroquímicos, el control de la contaminación, los residuos, los plásticos, así como la vida silvestre (terrestre y marina), áreas silvestres protegidas y minería.
3. Algunas de las normas aprobadas actualizaron el marco jurídico nacional, incluyendo aquellas que permiten abordar lagunas existentes. Por ejemplo, se encuentran los reglamentos sobre plásticos, contaminantes atmosféricos y el Código de Minería, entre otros.
4. Varias normas desarrollan leyes o decretos para ser aplicables en la práctica, utilizando resoluciones, acuerdos u otros mecanismos.
5. Otras se limitan a oficializar políticas, planes de manejo o similares, o a declarar de conveniencia nacional e interés público ciertas actividades o proyectos.
En resumen, un número significativo de disposiciones tiene como objetivo regular la conducta de los habitantes y de los sectores productivos, y su relación con la administración activa.
El reto del cumplimiento
Con respecto a la fiscalización de la ejecución, se observa una repetición de infracciones. Esto debería motivar un análisis sobre qué otras medidas son necesarias para reducir el impacto del incumplimiento.
Entre estas medidas se encuentran: educación y concientización, información a la población sobre actividades ilegales y usos legítimos de los recursos o territorios, mejoras en las condiciones socioeconómicas, cambios en las regulaciones que faciliten el acceso a los recursos o bienes ambientales, incentivos y mejoras en la infraestructura, la tecnología y el equipo, así como mejoras en las actividades preventivas, como los patrullajes, y un aumento en la disuasión a través de la efectividad de las actividades represivas.
A pesar de sistemas y mecanismos de coordinación y atención de posibles incumplimientos de la legislación creados a lo largo de los últimos años (como el Sistema de Trámite y Atención de Denuncias Ambientales, conocido como Sitada, o la Comisión de Seguridad Ambiental), y la existencia de órganos especializados para tales efectos (entre estos, el Tribunal Ambiental Administrativo), todavía existen desafíos significativos.
Entre los retos están la mejora en la capacidad de los órganos competentes para tomar medidas inmediatas ante posibles daños ambientales, el aumento de recursos humanos y financieros para algunos de ellos, la disponibilidad de información adecuada, incluidos datos cualitativos sobre el resultado final de estos procesos y acciones en términos de protección del ambiente y la salud (no solo datos cuantitativos), y la implementación sistemática de acciones correctivas y rendición de cuentas, basada en la evaluación de las debilidades y fortalezas del control ambiental.
En resumen, los esfuerzos por mejorar el sistema de trámite de denuncias y la coordinación interinstitucional son notables. Sin embargo, persisten dificultades para consolidar un sistema nacional de control y cumplimiento ambiental de mayor alcance, así como para generar estadísticas ambientales comprensivas sobre el estado de la fiscalización a escala nacional.
Jorge Cabrera Medaglia es abogado ambientalista y profesor de Derecho Ambiental en la Universidad de Costa Rica. Ha escrito siete libros, entre ellos, “Bioderecho: propiedad intelectual, comercio y ambiente: posibilidades y opciones para establecer sinergias entre los sistemas de propiedad intelectual y los tratados ambientales”. Es columnista de La Nación desde el 2008.